Ответственность за деятельность в области связи.
Ответственность за деятельность в области связи.
Итоги нормотворческой работы последних двух лет свидетельствуют о принятий Правительством подавляющего большинства нормативно-правовых актов из запланированного Распоряжением Правительства РФ от 4 декабря 2003 г. N 1776-р пакета. Хотя и с существенным запозданием основа нормативно правовой базы регулирующей отрасль “связь” сформирована. По всей видимости, ее дальнейшее изменение будет определяться проблемами правоприменительной и судебной практики.
Наиболее характерным примером последнего времени, свидетельствующим о неоднозначном толковании норм законодательства в области связи стало административное преследование ЗАО “МТУ-Интел” за деятельность без лицензии при реализации проекта “СТРИМ ТВ” (телевиденье по Интернет). В данном деле претензий Россвязьнадзора к оператору были обусловлены отсутствием у ЗАО “МТУ-Интел” лицензии на услуги связи для целей кабельного вещания, в то время как оператор связи полагал, что услуга Интернет-телевиденья реализуется в качестве дополнительной телематической услуги и не требует получения отдельной лицензии. Возникшая ситуация лишний раз показала системные проблемы законодательства в области связи, которые заключаются в недостаточной регламентации используемых в правовых актах терминов и отставанием в принятии регулятором актов, определяющих внедрение новых технологий связи. В этой статье пойдет речь об уголовной и административной ответственности за деятельность в области связи без лицензии и с нарушением условий лицензии.
Ответственность за оказание услуг связи без лицензии.
Составы уголовного и административного правонарушения за деятельность в области оказания услуг связи без лицензии схожи. Наличие крупного ущерба или дохода от деятельности без лицензии является признаком, определяющим наступление уголовной ответственности за данное правонарушение.
Согласно ч.2 ст.14.1. КоАП осуществление предпринимательской деятельности без лицензии влечет наложение штрафа на граждан в размере от 20 до 25 МРОТ с конфискацией орудий производства; на должностных лиц - от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ. Помимо этого к нарушителям может быть применена конфискация орудий производства.
Уголовный кодекс указывает на тоже правонарушение в статье 171. Согласно ч.1 статьи осуществление предпринимательской деятельности без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере до 300000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до 240 часов, либо арестом на срок от 4 до 6 месяцев.
В соответствии с ч.2. статьи 171 УК РФ то же деяние:
а) совершенное организованной группой;
б) сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от 100 тыс. до 500 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до 5 лет со штрафом в размере до 80 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 6 месяцев либо без такового.
Ущербом, доходом в крупном размере признаются стоимость, ущерб, доход в сумме, превышающей 250000 рублей, особо крупным - один миллион рублей (ст.169 УК РФ). При этом доходом, как отмечено в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем" является выручку от реализации товаров (работ, услуг) за период осуществления незаконной предпринимательской деятельности без вычета произведенных лицом расходов, связанных с осуществлением незаконной предпринимательской деятельности.
По административным делам к ответственности могут привлекаться юридические лица, граждане, должностные лица организаций и индивидуальные предприниматели.
При уголовном преследовании ответственность за деятельность без лицензии несут физические лица как имеющие статус индивидуального предпринимателя, так и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Применительно к юридическим лицам, уголовной ответственности подлежит лицо, на которого непосредственно возложены обязанности по руководству организацией. Если лицо (за исключением руководителя) находится в трудовых отношениях с организацией или индивидуальным предпринимателем, которые осуществляют свою деятельность без лицензии, то действия работника, не содержит состава преступления.
Необходимым признаком, свидетельствующим о наличии правонарушения является лицензируемая предпринимательская деятельность. В соответствии со ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. В свою очередь в соответствии со ст. 29 закона “О связи” деятельность по возмездному оказанию услуг связи осуществляется только на основании лицензии. В статье 2 того же закона под услугами связи понимается - деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.
Таким образом, объективную сторону правонарушения образует самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от возмездных услуг по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.
Проблемы квалификации.
Почтовые услуги. Актуальным является вопрос о квалификации почтовых услуг т.к. отсутствуют однозначные критерии позволяющие разделить услуги почтовой связи и услуги перевозки. Главным образом, квалификация правонарушения может быть проведена в зависимости от того, как формулированы обязательства в договорных отношениях – как услуги почтовой связи или как услуги перевозки (транспортной экспедиции). Судебная практика по данным делам свидетельствует как о фактах привлечения к административной ответственности за деятельность без лицензии, так и об отказах судов в привлечении к административной ответственности лиц, оказывающих услуги перевозки. Компаниям - перевозчикам необходимо тщательно разрабатывать документацию, связанную с их хозяйственной деятельностью, чтобы избежать претензий Россвязьнадзора.
Посреднические схемы. Часто вопрос о наличии признаков правонарушения возникает при работе оператора через посредников, а также при субподрядной схеме, когда договор заключается от лица организации, не имеющей лицензии, но фактически услугу оказывает оператор связи. Возможность привлечения операторами третьих лиц не противоречит законодательству, если сделки заключаются от имени и за счет оператора связи. Так в соответствии с п. 49 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи оператор связи вправе поручить третьему лицу заключить договор от имени и за счет оператора связи, а также осуществлять от его имени расчеты с абонентом и (или) пользователем. Аналогичные нормы есть и в ряде других постановлений Правительства, регулирующих правила оказания тех или иных услуг связи.
Иначе может квалифицироваться ситуация при работе оператора по комиссионной схеме, когда формально права и обязанности по сделке возникают непосредственно у комиссионера хотя бы комитент (оператор связи) и был назван в сделке или вступил с третьим лицом в непосредственные отношения по исполнению сделки. Формально такая схема не соответствует Правилам оказания услуг связи. Вместе с тем деятельность комиссионера ограничена лишь заключением договора и расчетами по нему. Деятельность по оказанию услуги (лицензируемая деятельность) осуществляет комитент – оператор связи. Поэтому полагаю, что говорить о составе административного или уголовного правонарушения в действиях комиссионера нельзя. Аналогичная позиция может быть высказана и в случаях заключения договора на оказание услуг связи по субподрядной схеме. Хотя подобные сделки оспоримы, кроме того, исполнитель нарушает обязательства т.к. по общему правилу ст. 780 ГК РФ, исполнитель обязан оказать услуги лично, если иное не предусмотрено договором возмездного оказания услуг, в действиях исполнителя нет состава правонарушения т.к. непосредственно услугу оказывает субпорядчик – оператор связи, имеющий лицензию. Высказанная точка зрения отражает лишь частное мнение автора. Существует и иное мнение, согласно которому достаточным свидетельством факта оказания услуг без лицензии является заключение хозяйствующим субъектом не имеющим лицензию договора на оказание услуг связи, по которому обязательства по их оказанию возникают у такого лица.
Переоформление лицензий. Еще одним значимым для операторов связи вопросом, является проблема переоформления лицензий, выданных до вступления в силу постановления Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87 "Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий". В частности, актуальным является вопрос с переоформлением лицензий на телематику в части службы передачи речевой информации. В информационном письме Россвязьнадзора от 10.10.2005 г. №ВБ-П20-5407 указывалось, что лицензионные условия, установленные в ранее выданных лицензиях действуют в части, не противоречащей действующим нормативным правовым актам. Однако в отличие от ранее выданных лицензий в настоящее время телематические услуги не предполагают возможность передачи речевой информации. Соответственно требуется получение новой лицензии на услуги связи по передаче данных для целей передачи голосовой информации. Вместе с тем законодательно не закреплена обязанность оператора связи обращаться в лицензирующий орган за внесением изменений в лицензий, а равно законодательство не указывает на признание недействительными лицензий, выданных до вступления в силу вышеназванных перечней наименований услуг связи, вносимых в лицензии. Последствия выделения тех или иных услуг в самостоятельные виды лицензируемых услуг не регламентированы законодательством и прямого запрета на оказание услуг по ранее выданным лицензиям не предусмотрено. Полагаю, данная проблема должна быть дополнительно разъяснена лицензирующим органом.
Ответственность за оказание услуг связи с нарушением лицензионных условий.
Статья 171 УК РФ рассматривает предпринимательскую деятельность с нарушением условий лицензий преступлением (положения статьи ранее приводились). Согласно ч. 3. ст.14. 1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных лицензией, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ; на должностных лиц - от 30 до 40 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ. Часть 4 ст.14.1. указывает на административную ответственность за грубое нарушение условий лицензий. Понятие грубого нарушения в отношении условий лицензий на услуги связи должно быть дополнительно регламентировано Правительством РФ.
При уголовном преследовании, как и в случае безлицензионной деятельности необходимо наличие крупного или особо крупного ущерба. Субъекты преступления индивидуальные предприниматели и руководители организаций. Субъектами административного проступка являются граждане должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица.
Как отмечалось, лицензионные условия, установленные в ранее выданных лицензиях (до вступления в силу постановления Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87) действуют в части, не противоречащей действующим нормативным правовым актам. Лицензиат не обязан обращаться в Россвязьнадзор за переоформлением ему лицензии в целях приведения ее условий в соответствие с указанным постановлением Правительства. В соответствии с п.3 ст.36 закона “О связи” в случае изменения законодательства Российской Федерации лицензирующий орган по своей инициативе вправе вносить изменения и дополнения в лицензионные условия. Если лицензирующий орган не вносит таких изменений ранее условия ранее выданных лицензий действуют лишь в части предусмотренных Перечнем лицензионных условий указанном в постановлении Правительства. При чем если в Перечне содержаться лицензионные условия, не предусмотренные ранее выданной лицензией такие условия не являются обязательными для лицензиата до момента их установления лицензиату Россвязьнадзором в порядке п.3 ст.36 закона “О связи”.
Также следует отметить, что со вступлением в силу постановления Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87 нарушения условий ранее выданных лицензий, не предусмотренных данным постановлением Правительства не может рассматриваться в качестве уголовно наказуемых, даже если такое нарушение и имело место до вступления постановления Правительства в силу. Наиболее характерным примером является оказание услуг связи в отсутствии разрешения на эксплуатацию сооружения связи. В настоящее время необходимость получения разрешения на эксплуатацию не предусмотрено лицензионными условиями, а соответственно нарушение требования о вводе сооружений связи в эксплуатацию не может рассматриваться нарушением условий лицензии. Полагаю, что уголовные дела, возбужденные по фактам оказание услуг связи без разрешения на эксплуатацию, как нарушающие условия лицензий подлежат прекращению, даже если такие факты имели место быть до вступления в силу постановления Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. N 87.
Рассматривая сами лицензионные условия, следует отметить, что квалификация их нарушений может вызывать на практике определенные сложности. В частности, предусмотрены такие условия как оказание услуг на территории, указанной в лицензии, или соблюдение срока, в течение которого лицензиат вправе оказывать услуги. Думается, что оказание услуг на территории, не предусмотренной лицензией или оказание услуг по лицензии, срок действия которой истек, не может рассматриваться как нарушение условий лицензии, а должно квалифицироваться как деятельность без лицензии.
Многие лицензионные условия носят отсылочный характер. В частности предусмотрено требование о соблюдение правил присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, оказание услуг в соответствии с правилами оказания услуг связи. Здесь требуется правильное оформление договорной базы т.к. данные правила устанавливают требования как договорам на присоединение и взаимодействие, так и к договорам с абонентами.
В заключении, отмечу, что в условиях несформировавшейся правоприменительной и судебной практики риски уголовного и административного преследования должны учитываться оператором при внедрении проектов оказания услуг связи, особенно при реализации проектов связанных с инновационными технологиями в области связи. Данные проекты должны проходить тщательную юридическую экспертизу. Также можно порекомендовать обращаться в Россвязьнадзор за письменными разъяснениями вопросов лицензирования услуг.
Титов А.С.
Век Качества, № 1/2007