Конкурс на 3G - иллюзия законности

23 октября Государственная комиссия по радиочастотам (ГКРЧ) приняла решение о выделении частот для сетей третьего поколения. Условия выдачи лицензии Федеральное агентство связи (Россвязь) представит в течение 45 дней. Однако уже сейчас известно, что раздача частот для 3G будет проводиться в форме конкурса, а не аукциона, как в Западной Европе. Потенциально такая система может оставить лазейки для пересмотра решений о выдачи лицензий, так как сама процедура конкурса несовершенна.

Высказанная идея конкурсной выдачи лицензий на 3G особенно контрастировала с обсуждением 28 сентября Правительством России проблем государственных закупок, где была отмечена существенная экономия бюджетных средств при организации госзакупок через аукционы. А также с заявлением антимонопольной службы о том, что отбор организаций для реконструкции жилого фонда в рамках национального проекта "Доступное жилье" должен происходить исключительно на аукционах. По мнению ФАС, попытка ввести вместо аукциона конкурсные процедуры приведет к коррупции, поскольку решения при проведении конкурсов непрозрачны и победители зачастую предопределены заранее.

Государство серьезно озаботилось экономией собственных средств при их расходовании, однако, вопрос получения дохода от распределения государственных ресурсов, по всей видимости, в меньшей мере заботит чиновников.

Закон "О связи" предусматривает возможность выдачи лицензий, как по конкурсу, так и по итогам аукциона. Однако закон не установил критерии, в каких случаях должен происходить конкурс, а в каких аукцион. Установление порядка проведения торгов (конкурса, аукциона) возложено на Правительство РФ.

Согласно п.9 Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг связи, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 января 2006 г. N 8, торги в форме аукциона на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра проводятся в случае, если радиочастотный спектр, с использованием которого будет оказываться услуга связи, не распределен радиослужбам и (или) не используется радиоэлектронным средством любого назначения, в том числе радиоэлектронным средством, используемым для нужд государственного управления (президентской связи, правительственной связи, связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка), и (или) радиоэлектронным средством гражданского назначения. В иных случаях торги на получение лицензии на оказание услуг связи с использованием радиочастотного спектра проводятся в форме конкурса.

Очевидно, что в условиях высокой загруженности радиочастотного спектра (в случае диапазона сетей третьего поколения пользователями являются радиорелейные станции прямой видимости военного и гражданского назначения), приоритета частот государственного управления, обороны страны и безопасности государства, свободный радиочастотный спектр изыскать проблематично, и его распределение под лицензии будет происходить преимущественно через процедуры конкурса. Тем самым, идея выдачи лицензий через аукционы фактически нереализуема.

Принципиальным различием конкурсного и аукционного распределение лицензий является порядок признания победителя торгов. В отличие от аукциона, где победителем признается лицо, предложившее наиболее высокую цену за лицензию (при условии, что цена не ниже начальной), конкурсный отбор предполагает оценку комиссией конкурсных предложений и признание победителем конкурса лица, которое согласно оценке комиссии предложило лучшие условия. Аукцион, в отличие от конкурса, устраняет субъективизм чиновника и коррупционные факторы в принятии решения.

Сама процедура конкурсного выделения лицензий вызывает множество вопросов. Неясно, руководствуясь какими принципами и методикой ГКРЧ должно определять количество выдаваемых лицензий. Как было отмечено, возможна выдача трех-четырех лицензий 3G на всю России. Согласно п.35 Положения о порядке рассмотрения материалов, проведения экспертизы и принятия решения о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, утвержденного Решением Государственной комиссии по радиочастотам при Мининформсвязи РФ от 9 августа 2004 г. N 04-01-05-1, экспертиза электромагнитной совместимости проводится на заявленной территории субъекта Российской Федерации, либо части территории субъекта с указанием ее границ. Загруженность спектра по разным регионам будет разная, соответственно и количество пользователей частот может быть в различных регионах различным. Однако лицензии предлагается выдавать на всю Россию. Кроме того, методика экспертизы ЭМС, определяющая возможное количество операторов, нормативно не формализована. Реальной возможности оспаривания заключения ЭМС не существует, так как нет альтернативы Радиочастотной службе. По мнению же антимонопольной службы, Положение о порядке рассмотрения материалов, проведения экспертизы и принятия решения о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств позволяет ГКРЧ не учитывать установленные законодательством нормы открытости и прозрачности распределения радиочастот.

Процедура проведения конкурса на получение лицензии, определенная Правилами проведения торгов (аукциона, конкурса) также неоднозначна. Если в случае аукциона начальная цена лота (лицензии) должна определяться оценщиком, то совершенно непонятно, по каким критериям комиссия будет признавать лучшими те или иные условия конкурсных предложений, тем более что обсуждение и оценка таких предложений проводится комиссией в закрытом режиме.

Кроме того, неясен и состав комиссии, рассматривающей конкурсные предложения. Правила проведения торгов (аукциона, конкурса) требуют только включения в нее представителя Россвянадзора, который в действительности никак не может повлиять на решение комиссии, так как оно принимается простым большинством при кворуме в две трети от числа ее членов (не менее семи). Соответственно такая комиссия может формироваться из сотрудников Россвязи, то есть лиц находящихся в служебной зависимости, что позволяет усомниться в объективности принимаемых комиссией решениях.

Таким образом, все перечисленные факторы могут привести к тому, что в России стоимость лицензии может составить символическую сумму, особенно на фоне государств Западной Европы, где продажа лицензий дала казне этих стран миллиарды евро.

Еще одним существенным недостатком Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) является возможность установления организатором торгов требований к заявителям на участие в торгах. Подобные права организатора расходятся с требованиями закона "О связи", уже определившего требования к соискателю лицензии ? достаточно факта его государственной регистрации как юридического лица или индивидуального предпринимателя. Все иные требования организатора ставят в неравные условия одних участников по отношению к другим, что нарушает конституционные гарантии поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст.8 Конституции).

Особенно спорно такое обязательное требование к заявителю как отсутствие наложенного на имущество заявителя ареста. Наличие ареста на имущество заявителя не имеет причинно-следственной связи ни с возможностью исполнить обязательства по выплате лицензионного сбора, ни с возможностью строительства сети связи. Вместе с тем подобная оговорка делает возможным недобросовестное поведение участников торгов. В условиях широкой практики рейдерства, наложить судебный арест на имущество заявителя-конкурента особых сложностей не составляет. Следствием ареста имущества является исключение заявителя из числа участников торгов.

В статье были рассмотрены лишь наиболее очевидные свидетельства негативных моментов процедуры конкурса на выдачу лицензий. Скорее всего, сценарий развития конкурсов не будет столь пессимистичным и основные соискатели лицензий третьего поколения договорятся. Однако потенциально возможность пересмотра решений о выдачи лицензий будет сохраняться в силу несовершенства самой процедуры и отсутствия внятных правовых гарантий защиты прав пользователей частот.

Александр Титов

адвокат

Сотовик 24/10/2006