История парламентаризма в России

Сергей Титов

________________

История
парламентаризма
в России

УДК 321.72(47+57)(091)
ББК 63.3(2)332
Т45
А в т о р:
Титов Сергей Александрович — адвокат,
специалист в области конституционного права
Титов С. А.
Т45 История парламентаризма в России / С. А. Титов. — М.,
2015. — 112 с.
ISBN 9785600009141
Агентство CIP РГБ

Москва
2015

Настоящая книга посвящена истории парламентаризма в России. В краткой и доступной форме освещаются основные этапы парламентаризма: дореволюционный, советский и современный. Дается характеристика имевшихся парламентских институтов и взглядов на парламентаризм в научной и общественнополитической жизни России, делаются оригинальные авторские выводы по
ряду актуальных проблем парламентаризма.
Книга может быть использована в качестве учебного пособия, а также привлечь внимание всех, кто интересуется российским парламентаризмом.
УДК 321.72(47+57)(091)
ББК 63.3(2)332
ISBN 9785600009141 © Титов С. А., 2015

Оглавление
История парламентаризма в России
История парламентаризма в России
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России . . . . . . . . . . 7
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России . . . . 7
§ 2. Народное представительство на Руси . . . . . . . . . . . . . 25
§ 3. Государственная дума и Государственный совет
Российской империи — первый парламент и первый
этап парламентаризма в России . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве . . . . . . . . . . . 49
§ 1. Взгляды на парламентаризм в советское время . . . . . . . 49
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм
в СССР и РСФСР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Глава 3. Парламентаризм в современной России . . . . . . . . . . . . 86
§ 1. Понятие парламентаризма в науке конституционного
права России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
§ 2. Конституционно$правовые основы парламентаризма
в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Рекомендованная литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
История парламентаризма в России 3

Введение
Парламентаризм — сложное и многогранное явление. Пар
ламентаризм не является постоянной и универсальной катего
рией. Он конкретен, привязан к каждой отдельно взятой стране
в данный исторический период. Парламентаризм — не идеаль
ная форма организации государственной власти, он не всегда
связан с такими понятиями, как демократия, многопартий
ность, разделение властей, правовое государство и т.д. Он мо
жет быть действителен и вымышлен, прогрессивен и реакцио
нен, эффективен и неэффективен, использоваться в самых
различных целях. Тематика парламентаризма обширна и инте
ресна для различных наук: истории, политологии, философии,
конституционного права и т.д. Несомненно, что каждая из них
имеет свои аспекты исследований, однако так или иначе они
тесно взаимосвязаны. Поэтому, стремясь в данной работе ак
центировать внимание на конституционноправовой характе
ристике парламентаризма в различные исторические периоды
(дореволюционный, советский и современный), тем не менее
приходится затрагивать и другие его стороны.
С конца 1980х — начала 1990х гг. в России стали происхо
дить коренные изменения в социальнополитической, эконо
мической и правовой системе. Появились новые органы госу
дарственной власти и управления, законодательство, регули
рующее возникающие в обществе отношения, в декабре 1993 г.
принята Конституция РФ. Ни для кого не секрет, что ее приня
тие произошло достаточно поспешно, без серьезного широкого
обсуждения и научного обоснования. Во многом положения
Конституции РФ заимствованы из конституций других стран,
без учета сложившихся правовых традиций и менталитета рос
История парламентаризма в России 5
сиян. Повидимому, в этом одна из причин того, что ряд
конституционных положений требуют научной доработки и со
ответствующей корректировки. И в этом плане обращение к ис
тории парламентаризма могло бы быть весьма полезно. Истори
ческий подход и исторический анализ парламентаризма позво
ляет выявить тенденции общественного и государственного
развития России, осмыслить и понять сущность современного
парламентаризма и дать его правильную оценку.
Введение
Г л а в а 1
Парламентаризм в дореволюционной
России
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
Идеи парламентаризма в России имеют многовековую исто
рию. Их развитие происходило под влиянием различных соци
альных и политических процессов, сложившихся экономических
условий жизни общества, в силу чего они имели разную направлен
ность, от незначительных преобразований до революционного
изменения государственного строя и свержения самодержавия.
В различные исторические периоды идеи парламентаризма но
сили тайный, открытый или революционный характер, имели
свои отличительные особенности, исходили от представителей
правящих кругов, прогрессивного дворянства, научной и твор
ческой интеллигенции и др.1
Условно (так как для идей и мыслей временных границ не
существует) с исторической точки зрения развитие идей парла
ментаризма в России до Октябрьской революции 1917 г., можно
было бы разделить на два периода: «допетровский» (ІX в. — на
чало XVІІІ в.) и «послепетровский» (начало XVІІІ в. — октябрь
1917 г.).
Об идеях парламентаризма в «допетровскую» эпоху судить
достаточно сложно, так как история почти не сохранила пись
менных источников о взглядах на представительное правление
в то время, поэтому говорить о существовавших тогда идеях
История парламентаризма в России 7
1 См.: Онишко Н. В. Идеи и институты парламентаризма в политикопра
вовой мысли дореволюционной России: Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003.
С. 51.
приходится главным образом по организации власти того вре
мени, которая так или иначе описана в исторических летописях
и литературе, и по немногочисленным источникам.
В тот период наряду с князем одним из институтов власти яв
лялась дружина. Люди, входившие в ближайшее окружение
князя, сопровождали его на войну, во время мира составляли
его совет, исполняли его приказания, в виде посадников засту
пали его место в областях1. Участие в управлении составляло
одно из важнейших прав дружины. Бояре вместе с городскими
старцами решали, что должно принести человеческую жертву;
князь Владимир созывал бояр и старцев советоваться о переме
не веры2. Слово «боярин» употребляется в летописях в значении
старшего члена дружины, и советника, думца княжеского. На
тесную связь между понятием боярин и советник княжеский
указывает словосочетание «боярин думающий»3.
В определенной степени боярство противостояло самодер
жавной власти, однако его политическое влияние было непроч
ным. Боярская дума (равно как и Земские соборы) являлась
вспомогательным учреждением при самодержавной власти.
В истории Боярской думы выделяются три этапа, различаю
щиеся отношением Думы к верховной власти. В первый
(XIV—XV вв.) замечается бытовое совпадение деятельности
Думы с действиями княжеской власти, основанное на единст
ве интересов. Возвышение Московского княжества было вме
сте с тем возвышением могущества и богатства московских
бояр. Отсюда успехи московского единодержавия, которые
главным образом объясняются содействием бояр, ведь в это
время были моменты ослабления единодержавия, которыми
могли легко воспользоваться другие княжества и уничтожить
все плоды предшествующих усилий. Второй этап (XVI в.) озна
менован борьбой между самодержавной властью и боярами.
8 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Соловьев С. М. Взгляд на историю установления государственного
порядка в России до Петра Великого // Соловьев С. М. Чтения и рассказы по
истории России. М., 1989. С 169.
2 См.: там же. С. 172; Беляев И. Д. История русского законодательства.
СПб., 1999. С. 55.
3 См.: Соловьев С. М. Россия перед эпохою преобразования // Соловь
ев С. М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989. С. 263—264.
Для третьего этапа (XVII в.) была характерна нераздельность
действий Боярской думы и царя без взаимных посягательств
на верховную власть. Это выражалось в одной из законода
тельных формул: «Государь указал и бояре приговорили». Цар
ские указы без боярских приговоров объясняются или незна
чительностью вопросов, не требовавших коллегиального ре
шения, или поспешностью дела, а боярские приговоры без
царских указов — или полномочием, данным на этот случай
боярам, не только составить, но и утвердить закон, или отсут
ствием царя, или междуцарствием1.
Сточки зрения развития идей представительства небезынте
ресна практика функционирования Земских соборов в
XVI—XVII вв. Земские соборы находились в связи с вече как по
идее (в смысле участия народа во власти), так и фактически (по
скольку нередко заменялись вече царствующим города Моск
вы). Но в отличие от вече они были учреждениями представи
тельными. Их историческое происхождение тесно связано с Бо
ярской думой (подробнее об этом см. § 2 настоящей главы).
Подобно тому как вече, будучи народным элементом власти, в
то же время включало в себя и князя, и Думу, Земский собор не
являлся элементом власти, противоположным власти царя и
Боярской думы; он был органом власти — общеземским, вклю
чавшим в себя и царя, и Думу; эти три части Собора существен
ные и органические, отсутствие одной из них делало Собор не
неполным, а невозможным. Закон, предложенный Собору, яв
лялся результатом совокупной воли, он именовался «соборное
уложение». Интерес, причем не только исторический, пред
ставляют своеобразные избирательные обычаи, определявшие
инициативу и порядок созыва Земских соборов, представитель
ство на них, количество выборных и способы их избрания и
иные вопросы, регулируемые ныне избирательным правом2.
В древнерусской литературе мы встречаем вопрос об ответст
венности князя за исполнение своего долга перед Богом или
подданными (Илларион (XI в.), «Повесть временных лет»
История парламентаризма в России 9
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 См.: Владимирский!Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Рос
товн/Д, 1995. С. 177—180, 185, 187.
2 См.: там же. С. 256.
(XII в.)). Владимир Мономах (1053—1125) в «Поучении» реко
мендовал будущим Великим князьям решать дела вместе с сове
том дружины. Примерно такая же мысль прослеживается и в
«Молении» Даниила Заточника (XIII в.). Рисуя образ справед
ливого князя, он указывал на ценность хорошего совета:
«Схорошим советчиком совещаясь, князь высокого стола до
будет, а с дурным советчиком и меньшего лишится»1. Максим
Грек (ок. 1470—1555) неоднократно отмечал необходимость
ограничения верховной власти советом (причем состоящим
не только из бояр), а также законом и высокими нравствен
ными требованиями. В пользу сословнопредставительной мо
нархии высказывались Зиновий Отенский (XVI в.), И. С. Пе
ресветов (XVI в.), A.M. Курбский (ок. 1528—1583), Иван Тимо
феев (ок. 1555—1631).
Основная идея Андрея Курбского — необходимость для го
сударя иметь при себе мудрых советников; она противостоит
«сатанинскому совету», данному Ивану Грозному монахом Вас
сианом Топорковым, не держать при себе советников мудрее
себя. За думу при государе выступали, как правило, бояре;
Курбский предлагал искать совета не только у «думцев», но и у
«всенародных человек», т.е. у более широкого по составу пред
ставительного органа2.
По мнению Ивана Тимофеева, выборное учреждение вер
ховной власти—не просто единоразовое действие, а определен
ная система организационных мероприятий, предусматриваю
щая порядок образования и реализации высших властных пол
номочий в стране. Тимофеев много размышлял о форме
организации общественного мнения и его роли в ограничении
произвола властителя. Употреблявшиеся им термины «народ»,
«всенародное множество», «народное голосование», «Вселюд
ский собор» свидетельствуют о желании мыслителя утвердить
право широкого сословного представительства. Отсутствие
представительных форм правления — показатель политической
10 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 Слово Даниила Заточника // Памятники литературы Древней Руси:
XII век. М.,1980. С. 395.
2 См.: Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. III. Политиче
ская мысль в России: X — первая половина XIX в. М., 1997. С. 211.
отсталости страны. «Всенародное» участие в политической жиз
ни государства обеспечивает согласие народа и предотвращает
невзгоды. Так, страна избежала бы иноземных вторжений поля
ков и шведов, если бы действовал «Вселюдский собор», кото
рый смог бы повлиять на государственную политику1.
В Повестях Смутного времени2 учения о сословнопредста
вительной монархии достигают своей кульминации. По выра
жению В. О. Ключевского, Смута клином вбила в умы идеи
«всенародного», «вселенского» или «всемирного совета». Все
важнейшие события в государстве признавались законными
только в случае их одобрения «всенародным множеством» в ус
тановленном порядке3.
Важную роль в понимании того, что государь не всевластен,
сыграли авторитет и влияние церкви. Церковь рассматривалась
независимой от верховной власти, которая не могла вмешивать
ся в духовные дела. Обосновывались и более радикальные
взгляды: о превосходстве духовной власти над светской (Иосиф
Волоцкий (1449—1515), патриарх Никон (1605—1681) и др.).
С учреждением в конце XVI в. патриаршества политический ав
торитет церкви еще более укрепился.
Таким образом, государственное управление в допетров
ской Руси представляет собой органическое сочетание силь
ной царской власти с коллегиальными институтами, ее в опре
деленные моменты ограничивающими и дополняющими. Этот
факт нашел отражение и в политической литературе тех вре
мен. Иногда высказывались мысли в пользу подчинения мо
нарха законам, в пользу «законности» действий верховной
История парламентаризма в России 11
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 См.: История политических и правовых учений: учебник / Под общ. ред.
B. C. Нерсесянца. М.,1996. С. 227—228; Временник Ивана Тимофеева. М.; Л.,
1951.
2 Цикл произведений, появившихся в период Смуты или непосредствен
но после него, см.: Платонов С. Ф. Древнерусские сказания и повести о смут
ном времени как исторический источник. СПб., 1888; Назаревский А. А.
Очерки из области русской исторической повести начала XVII столетия. Киев,
1958. Издание текстов см.: Памятники древней русской письменности, отно
сящиеся к Смутному времени (Русская историческая библиотека. 2е изд.
Т. XIII). СПб., 1909.
3 См.: Исаев И. А., Золотухина Н. М. История политических и правовых
учений России XI—XX вв. М., 1995. С. 136—137.
власти, в пользу существования коллегиальных и представи
тельных учреждений. Естественно, что о конституционном ог
раничении полномочий, о конституционных проектах речь в
это время еще не заходила1.
Следующий — «послепетровский» — период занимает почти
200 лет и является крайне интересным с точки зрения развития
идей о парламентаризме. С«допетровским» периодом его объе
диняет то, что идеи парламентаризма высказывались в условиях
самодержавной власти в России и не были реализованы, однако
в начале ХХ в. монарх все же был вынужден пойти на уступки и
создать первый в истории России парламент — Государствен
ную думу и Государственный совет.
Особенностью данного периода являлось то, что идеи парла
ментаризма в России формировались под влиянием западных
стран. Наибольшее развитие такие идеи получили в политико
правовой мысли Англии2.
В качестве отступления заметим, что Англию принято счи
тать родиной парламентаризма. Прообраз парламента возник в
Англии в XIII в., когда король Иоанн Безземельный подписал
Великую хартию вольностей. Согласно этому документу король
не имел права вводить новые налоги без согласия королевского
совета. Великобритания — первая страна, где парламент полу
чил всю полноту власти. Сам термин «парламент» происходит
от латинского «parlare» — говорить. Таким образом, в названии
данного органа отражается специфика принятия решений кол
легиально. Термин «парламент» для обозначения коллегиаль
ного представительного органа был впервые в таком значении
использован в средневековой Англии (вторая половина XIII в.).
Исторически парламент выполнял роль амортизатора между
властью (монархом) и обществом, являлся формой представле
ния общества во власти. Часто парламент играл решающую
роль во время социальных катаклизмов. Постепенно из второ
12 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Онишко Н. В. Идеи и институты парламентаризма в политикопра
вовой мысли дореволюционной России: Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003.
С. 62.
2 См.: История политических и правовых учений: учебник для вузов / Под
общ. ред. В. С. Нерсесянца. 2е изд. М., 1998. С. 256.
степенного органа, призванного сглаживать конфликты между
властьюи народом, парламент превратился в большинстве
стран в высший государственный орган.
В Англии, наиболее популярными были идеи индепендентов
(Джон Мильтон, Олджернон Сидней, Джеймс Гаррингтон
и др.). В своих трактатах «О власти королей и должностных
лиц», «Защита английского народа против Салмазия»,
«Иконокласт» английский поэт Джон Мильтон (1610—1674)
обосновывал положение, что люди по природе своей свободны
и должны оставаться такими при всех без исключения условиях
общественной жизни1. Идеалом индепендентов являлась рес
публика, в которой регулярно и демократическим путем прово
дятся выборы в однопалатный парламент, а само законодатель
ное собрание контролируется народом. В выборах в народное
представительство «должны иметь голос, согласно естественно
му праву, все люди в возрасте 21 года и выше (за исключением
слуг, лиц, живущих милостыней, и тех, кто служил бывшему ко
ролю оружием и добровольными пособиями)»2.
Наиболее полно обосновал необходимость представительно
го правления Джон Локк. Он считал, что абсолютная деспоти
ческая власть или управление без установленных постоянных
законов не могут ни в коей мере соответствовать целям общест
ва и правительства3, а функции власти по принятиюзаконов и
их исполнениюдолжны быть разделены. При этом законода
тельнуювласть он выдвигал на первый план, считал необходи
мым нормативно закреплять комплекс сдержек и противовесов.
Эти идеи легли в основу доктрины конституционализма, кото
рая получила развитие и в России.
Проекты конституционализма в России относятся к направ
лению, получившему в науке название «дворянский конститу
ционализм». Однако их не следует оценивать как направленные
История парламентаризма в России 13
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 См.: История политических и правовых учений: учебник для вузов / Под
общ. ред. В. С. Нерсесянца. 2е изд. М., 1998. С. 257.
2 История политических и правовых учений: учебник для вузов / Под
общ. ред. В. С. Нерсесянца. 2е изд. С. 256.
3 См.: Локк Дж. Избранные философские произведения в двух томах.
Т. II. М., 1960. С. 79.
на установление в России конституционной монархии. Цен
тральное место в государственном аппарате сохранялось за мо
нархом, ему предоставлялось право принимать все важнейшие
политические решения. Несмотря на это, важным в предлагае
мых преобразованиях являлась институционализация общест
венного мнения, повышение его роли в жизни страны1.
Среди представителей данного направления в России были
И. Т. Посошков, В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, Н. И. Панин
и др.
Так, И. Т. Посошков (1652—1726) говорил о необходимости
укрепления самодержавной власти путем создания представи
тельного органа — «многонародного совета», в структуру кото
рого должны входить выборные представители от всех сосло
вий, в том числе и крестьянства. Именно такая организация
власти должна была усилить и качественно изменить самодер
жавную монархическую власть в России2.
В. Н. Татищев (1686—1750) предлагал учредить при монархе
двухпалатный коллегиальный орган. При царе создается «Выш
нее правление», или Сенат, или Совет в количестве 21 человека,
в помощь которому учреждается второй орган в количестве
100 человек. Последний полностью собирается три раза в год
или в чрезвычайных ситуациях и заседает не более месяца. В пе
рерывах между заседаниями постоянно работает только его 1/3,
сменяясь через четыре месяца3. Особое внимание В. Н. Татищев
обращал на необходимость выдвижения наиболее достойных
людей и коллегиальное и всестороннее обсуждение законопро
ектов для создания качественных законов.
М. М. Щербатов (1733—1790) в утопии «Путешествие в
землю Офирскую шведского дворянина С.» описал идеаль
14 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Грацианский П. С. Конституционные идеи и проекты в России //
История буржуазного конституционализма XVII—XVIII вв. М., 1983.
С. 247—248.
2 См.: Посошков И. Т. Книга о скудости и богатстве и другие сочинения.
М., 1951. С. 81—82.
3 См.: Татищев В. Н. Произвольное и согласное рассуждение и мнение со
бравшегося шляхетства русского о правлении государственном // Тати
щев В. Н. Собрание сочинений: В 8 т. (5 книгах). Т. 8. Кн. 5. Избранные
произведения: Репринт с изд. 1979 г. М., 1996 г. С. 150.
ную, с его точки зрения, модель государственного устройст
ва, в котором верховная власть императора ограничена кол
легиальным представительным органом — Высшим прави
тельством. Монарх неправомочен объявлять войну, заключать
мир, устанавливать налоги, издавать законы «без согласия на
рода». В «Размышлении о законодательстве вообще» он гово
рил о законности, уважении правовых форм жизни и ограни
чении царской власти, о необходимости высокого качества
законодательной деятельности и законов. В государстве с
плохими законами не достигнуть счастья и благосостояния
народа. Квалифицированное составление законов требует
осуществления этой деятельности коллегиальным органом в
гласных процедурах1.
В конституционном проекте графа Н. И. Панина (1718—
1783), известном как «Манифест об учреждении Императорско
го совета и разделении Сената на департаменты» (1762), предла
галось избрание большинства членов в Императорский совет из
дворян; с Советом должны были согласовываться все решения
монарха. В «Рассуждении о непременных законах» (1781) он
подвергал критике самодержавное правление Екатерины II.
Монархия без законов неизбежно превращается в деспотиче
ское государство, в котором господствует произвол одного че
ловека, нет правосудия, нет гарантий личной безопасности. Па
нин Н. И. — сторонник ограниченной монархии, основанной
на договоре, где государь должен править по «непременным» за
конам, которые ни он сам, ни его подданные нарушить не мо
гут. Переход к такой форме правления осуществляется путем
дворцового переворота, в результате которого учреждался бы
Верховный сенат. Большинство сенаторов избирались бы дво
рянством, меньшая часть несменяемых членов назначалась бы
императором, у которого оставалась бы исполнительная власть.
Законы, принимаемые Сенатом, вступают в силу после утверж
дения императором. Ниже Сената предлагалось учредить «в ие
рархической последовательности» «дворянские собрания, гу
бернские или областные и уездные, которым предоставлялось
История парламентаризма в России 15
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 См.: Посконин В. В. Естественноправовые воззрения М. М. Щербатова
и А. П. Сумарокова // Известия вузов. Правоведение. 1980. № 6. С. 58—64.
бы совещаться в общественных интересах и местных нуждах,
предоставлять от них Сенату и предлагать ему новые законы»1.
Конституционные проекты просветителей (С. Е. Десниц
кий, Д. И. Фонвизин, А. Н. Радищев и др.) не имели сословно
дворянской окраски; власть монарха просветители стремились
ограничить в весьма значительной степени, в механизме госу
дарства выдвигали на первый план орган народного представи
тельства. В силу этого проекты просветителей могут быть оха
рактеризованы как направленные на установление в России
конституционной монархии2.
Так, С. Е. Десницкий (ок. 1740—1789) рассматривал законо
дательную власть высшей среди прочих властей, которая при
надлежит монарху. При нем создается правительствующий се
нат, в состав которого входит от 600 до 800 депутатов3.
Д. И. Фонвизин (1745—1792) резко критиковал государствен
ный и общественный строй России. Он писал: «Мы не имеем
народных собраний»; ораторское искусство могло бы обрести
силу, «если бы мы имели, где рассуждать о законе и податях и
где судить поведения министров, государственным рулем
управляющих»4. А. Н. Радищев (1749—1802), будучи сторонни
ком как конституционных и общественных реформ, так и рево
люционных преобразований5, так же подвергал критике само
державие. Он занимался разработкой вопросов о правах граж
дан, доктрины разделения властей, народного суверенитета,
общественного договора. По его мнению, «самодержавство есть
наипротивнейшее человеческому естеству состояние... Если мы
живем под властию законов, то сие не для того, что мы оное де
лать долженствуем неотменно; но для того, что мы находим в
16 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 История политических учений / Под ред. О. В. Мартышина. Вып. 2. М.,
1996. С. 259.
2 См.: Грацианский П. С. Указ. соч. С. 258.
3 См.: Десницкий С. Е. Представление об учреждении законодательной, су
дительной и наказательной власти в Российской империи // Юридические
произведения прогрессивных русских мыслителей: вторая половина XVIII в. /
Под общ. ред. С. А. Покровского. М., 1959. С. 101.
4 См.: Грацианский П. С. Указ. соч. С. 256—257.
5 См.: Пугачев В. В. А. Н. Радищев: Эволюция общественнополитических
взглядов. Горький, 1960. С. 75—79.
оном выгоды. Если мы уделяем закону часть наших прав и на
шея природныя власти, то дабы оная упротребляема была в
нашу пользу; о сем мы делаем с обществом безмолвный дого
вор. Если он нарушен, то и мы освобождаемся от нашея обязан
ности. Неправосудие государя дает народу, его судии, то же и
более над ним право, какое ему дает закон над преступниками.
Государь есть первый гражданин народного общества»1.
Следует отметить, что большое влияние на концепции про
светителей и приверженцев дворянского конституционализма
оказала теория разделения властей, предложенная Ш. Л. Мон
тескье. Он писал: «Чтобы не было возможности злоупотреблять
властью, необходим такой порядок вещей, при котором различ
ные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»2. В целом
в самодержавной России XVIII в. идеи парламентаризма для
своего развития имели чрезвычайно неблагоприятную почву,
но начало XIX в. ознаменовалось активным развитием отечест
венной политикоправовой мысли и проявлялись тенденции к
разработке конституционных проектов, ограничивающих само
державную власть3. Во многом свою роль здесь сыграла лич
ность Александра І. Будучи цесаревичем, в 1797 г. он писал: «Но
когда же придет и мой черед, тогда нужно будет стараться, само
собою, разумеется, постоянно, образовать народное представи
тельство. Которое, должным образом руководимое, составило
бы свободную конституцию (constitution libre), после чего моя
власть совершенно прекратилась бы и я, если Провидение бла
гословит нашу работу, удалился бы в какойнибудь уголок и
жил бы там счастливый и довольный, видя процветание своего
отечества и наслаждаясь им»4.
На развитие общественнополитической мысли России в этот
период оказали идеи западников, славянофилов, декабристов и т.д.
История парламентаризма в России 17
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 Радищев А. Н. О самодержавстве // Радищев А. Н. Сочинения. М., 1988.
С. 198.
2 Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 289.
3 См.: Якушкин В. Е. Государственная власть и проекты государственных
реформ в России. СПб., 1906.
4 Письмо Александра І Ф. Лагарпу // Конституционализм: исторический
путь России к либеральной демократии: Сб. документов / Авт.сост. А. В. Го
голевский, Б. Н. Ковалев. М., 2000. С. 168.
Западники (П. В. Анненков, В. П. Боткин, А. И. Гончаров,
Т. Н. Грановский, К. Д. Кавелин, М. Н. Катков, В. М. Майков,
П. А. Мельгунов, С.М. Соловьев, И. С. Тургенев, П. А. Чаадаев
и по ряду вопросов А. И. Герцен и В. Г. Белинский и др.) счита
ли, что для всех народов существует единый универсальный
путь развития, и европейские государства, ушедшие по этому
пути далее других, показывают всем остальным народам ориен
тиры в их дальнейшем развитии. Поэтому необходимо призна
ние западных политикоправовых ценностей (конституция,
представительное правление, политическая свобода, права че
ловека и т.д.), реформирование России в этом направлении1.
П. Я. Чаадаев, В. Г. Белинский видели единственный для Рос
сии выход в просвещенном абсолютизме2. В целом они высту
пали за установление в России конституционной, ограничен
ной монархии, введение народного представительства.
Славянофилы (И. В. Киреевский, А. С. Хомяков, Ю. Ф. Са
марин и др.), говорили о самобытности Руси и необходимости
сохранения самодержавия.
Конституционные проекты декабристов (П. И. Пестель,
Н. М. Муравьев, М. П. БестужевРюмин, И. И. Горбачевский,
С. П. Трубецкой, Ф. Ф. Вадковский, В. И. Штейнгель,
Н. И. Тургенев и др.) разрабатывались под влиянием идей про
свещенной дворянской интеллигенции. Их авторы рассуждали
о несовершенстве существующего строя, о необходимости пе
ремен, о свободе народов и конституции, о представительном
правлении3.
Так, проект П. И. Пестеля различал, Верховную законода
тельную власть и Управление (исполнительную власть). Вер
ховная власть вручается Народному вечу, исполнительная —
Державной думе, а надзор за их деятельностью — Верховному
собору, которому принадлежит блюстительная власть. Народ
ное вече — однопалатный орган, избираемый сроком на пять
18 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Исаев И. А., Золотухина Н. М. Указ. соч. С. 255.
2 См.: Азаркин Н. М. История юридической мысли России: Курс лекций
М., 1999. С. 245, 247—248; Скрипилев Е. А. Конституционные идеи и проекты в
России // История буржуазного конституционализма XIX в. М., 1986. С. 246.
3 См.: Избранные социальнополитические и философские произведения
декабристов: В 3 т. Т. 1. М., 1951. С. 679.
лет с ежегодным переизбранием одной пятой его части, при
этом «тот же самый может быть опять избран». Вече представля
ет собой одно целое и на каморы не разделяется, вся законода
тельная власть в нем обретается. Действия законодательной и
исполнительной властей, а также государственное устройство
определяются Конституцией, которую Пестель называл Госу
дарственным заветом1.
Особый интерес представляют идеи М. М. Сперанского
(1772—1839), автора плана либеральных преобразований и ини
циатора создания Государственной думы, изложенные им в ра
ботах «О коренных законах государства» (1802), «Размышления
о государственном устройстве империи» (1802), «Записка об
устройстве правительственных и судебных учреждений в Рос
сии» (1803), «Введение к Уложению государственных законов»
(1809) и др. По его мнению, история России со времен Петра I
представляет собой почти беспрерывное колебание правитель
ства от одного плана к другому. Это непостоянство было причи
ной того, что до сих пор образ правления в России не имеет ни
какого определенного вида, и многие учреждения в самих себе
превосходные, почти столь же скоро разрушались, как и возни
кали. При издании самых благоразумных и спасительных зако
нов оставался всегда неразрешенным вопрос их оснований, что
сводило на нет все усилия2. М. М. Сперанский считал, что об
щий предмет преобразования состоит в том, чтобы правление,
доселе самодержавное, постановить и учредить на неприменяе
мом законе. Нельзя основать правление на законе, если одна
державная власть будет и составлять закон, и исполнять его. От
сюда необходимость установлений, действующих в составлении
закона и его исполнении. Из троякого порядка государствен
ных сил возникает троякий порядок их установлений. Одно из
них должно действовать в образовании закона, другое — в ис
полнении, третье — в части судной3. Таким образом, обеспече
История парламентаризма в России 19
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 См.: Пестель П. И. Русская Правда // Избранные социальнополитиче
ские и философские произведения декабристов: В 3 т. Т. 2. М., 1951. С. 80.
2 См.: Сперанский М. М. Проекты и записки / Под ред. С. Н. Валка. М.; Л.,
1961. С. 56.
3 См.: там же. С. 165—166.
ние законности М. М. Сперанский связывает с принципом раз
деления властей. Законодательная власть должна быть вверена
Государственной думе. По его мнению, в вертикальную систему
сословнопредставительных органов входят также волостные,
окружные и губернские думы. Депутатов Государственной думы
избирают губернские думы. Государственная дума собирается
ежегодно в сентябре. Продолжительность работы зависит от ко
личества дел, которые следует рассмотреть. Монарх имеет право
отсрочить созыв Государственной думы до следующего года или
распустить ее досрочно. Законы предлагаются правительством,
принимаются в Думе и утверждаются монархом. Исполнитель
ная власть принадлежит правительству (министерствам), кото
рое несет определенную ответственность перед Думой. Судеб
ная власть осуществляется судами, высшим судебным органом
является сенат, члены которого избираются губернскими дума
ми и утверждаются монархом1.
Смысл преобразований М. М. Сперанского заключался в
том, чтобы привлечь население, хотя и на основе имуществен
ного ценза, к участию в исполнительной, законодательной и су
дебной власти2. «Три силы движут и управляют государством:
сила законодательная, исполнительная и судная. Начало и ис
точник сих сил в народе: ибо они не что другое суть, как нравст
венные и физические силы людей в отношении их к общежи
тию»3. М. М. Сперанский считал, что Россия начала XIX в.
представляет собой промышленное государство, организация
государственной власти которого требует ограничения самодер
жавия. Поддерживая сторонников конституционной монархии,
он также отстаивал идею разделения властей4. Однако практи
ческой реализации прогрессивные идеи М. М. Сперанского не
получили и лишь частично были реализованы в Манифесте от
17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного
20 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: См.: Сперанский М. М. Указ. соч. С. 126—131.
2 См.: Пахоленко Н. Б. Из истории конституционных проектов в России:
учеб. пособие. М., 2000. С. 14.
3 Сперанский М. М. Указ. соч. С. 145.
4 См.: Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность,
политические взгляды М. М. Сперанского. М., 1989. С. 22.
порядка» и Основных законах Российской империи в редакции
от 23 апреля 1906 г.
Вторая половина XIX в. ознаменована крупномасштабными
реформами в различных сферах государственной жизни. В этот
период интересные проекты государственного переустройства
предлагались П. А. Валуевым, князем Николаем Константинови
чем Романовым, министром внутренних дел М. Т. ЛорисМели
ковым, И. И. Петрункевичем, Л. А. Куперником и др., но они
тоже оказались невостребованными. Теоретическое обоснование
идеи парламентаризма получили в России только во второй поло
вине XIX — начале XX в. благодаря исследованиям таких выдаю
щихся отечественных ученыхюристов в области государствоведе
ния и государственного права, как А. А. Алексеев, А. И. Елистра
тов, А. А. Жилин, М. М. Ковалевский, С. А. Котляревский,
Н. И. Лазаревский, К. Н. Соколов, Б. Н. Чичерин, А. Д. Градов
ский, Н. М. Коркунов, К. П. Победоносцев и др. Они разработа
ли понятийный аппарат, раскрыли сущность парламентаризма,
его характерные признаки и черты, на примере главным обра
зом западноевропейских стран оценили факторы, определяю
щие эффективность деятельности парламента и правительства,
сделали выводы о том, что от расстановки политических партий в
стране зависит вид парламента, а от взаимоотношений последне
го с правительством — тип политического режима1.
Например, С. А. Котляревский считал парламентаризм тем
перспективным режимом, в сторону которого развивается со
временное конституционное государство2. В свою очередь,
А. П. Липранди (А. Волынец), К. П. Победоносцев, Л. А. Тихо
миров и др., напротив, рассматривали парламентаризм источ
ником политического и социального кризиса, как зло, заклю
чающее в себе начала деморализации и разложения3. К. П. По
История парламентаризма в России 21
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 См.: Ерыгина В. И. Теоретические проблемы парламентаризма в истории
политикоправовой мысли России конца XIX — начала XX в. // URL:
http://www.juristlib.ru/book_10287.html (дата обращения: 03.05.2014).
2 См.: Котляревский С. А. Власть и право. Проблема правового государст
ва. СПб., 2001. С. 269—270.
3 См.: Липранди А. П. (Волынец А.). Нужен ли России парламентаризм? До
полнение к брошюре «Возможен ли в России парламентаризм? ». Харьков,
1910. С. 3.
бедоносцев в своей работе «Великая ложь нашего времени»,
опубликованной в 1896 г., писал: «Выборы никоим образом не
выражают волю избирателей. Представители народные не стес
няются нисколько взглядами и мнениями избирателей, но ру
ководятся собственным произвольным усмотрением или расче
том, соображаемым с тактикою противной партии, поэтому
парламентаризм есть торжество эгоизма, высшее его выраже
ние... Руководящей силой в парламенте обладают «предводите
ли партий», отличающиеся сильной волей и красноречием. Во
круг них формируются большие, значимые в парламенте пар
тии... Парламентская партия — «это союз людей, одинаково
мыслящих и соединяющих свои силы для совокупного осущест
вления своих воззрений в законодательстве и в направлении го
сударственной жизни». Все существенные действия парламен
таризма отправляются вождями партий: они ставят решения,
они ведут борьбу и празднуют победу... Многие депутаты парла
мента равнодушны к обсуждаемым в нем вопросам и «теряют
привычку присутствовать во всех заседаниях. Отсюда дело зако
нодательства и общего направления политики, самое важное
для государства, превращается в игру, состоящую из условных
формальностей, сделок и фикций. Система представительства
сама себя оболживила на деле... Величайшее зло конституцион
ного порядка состоит в образовании министерства на парла
ментских или партийных началах. Такая система власти облада
ет неустойчивостью и зависит от результатов борьбы между пар
тиями, и она никак не может быть одобрена... Страшно и
подумать, что возникло бы у нас, когда бы судьба послала нам
роковой дар — всероссийского парламента!»1.
В рассматриваемый период в науке государственного права
активно обсуждались проблемы, связанные с взаимоотноше
ниями парламента и правительства, формируемого победившей
на выборах партией. Например, М. М. Ковалевский считал, что
способы формирования правительства имеют существенное
значение для определения меры ответственности и целесооб
22 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 Победоносцев К. П. Великая ложь нашего времени // Традиция и русская
цивилизация / Д. Володихин, С. Алексеев, К. Бенедиктов, Н. Иртенина. М.,
2006. С. 263—275.
разности его деятельности. Правительство должно формиро
ваться из состава парламента как органа, выражающего господ
ствующее среди населения государства мнение, сообразно ко
торому и должна строиться вся политика государства1.
Особенность российской правовой мысли, в отличие от за
падноевропейской идеи возвышения законодательной власти
над исполнительной, состояла в том, что отечественные госу
дарствоведы в целом отрицательно относились к возможности и
необходимости разделения единой государственной власти. По
их мнению, существование самостоятельных властей ведет не к
их уравновешиванию и взаимному сдерживанию, а напротив, к
противодействию друг другу, ничем не оправданной и опасной
конкуренции и в конечном счете к столкновению2. Н. М. Кор
кунов писал: «Русские дореволюционные юристы обратили
внимание на невозможность употребления понятия «дели
мость» власти... говоря о распределении отдельных функций го
сударственной власти»3. Аналогичного мнения придерживался
и И. Я. Фойницкий: «Общий закон разделения труда с разделе
нием культуры отражается и на государстве, вызывая разделе
ние этих функций... В этом и состоит принцип разделения госу
дарственной власти», поскольку она «не совокупность властей,
а единая власть»4.
Обсуждались также проблемы, связанные с выборами в пар
ламент, требованиями к депутатам и правительству, с контро
лем за правительством, политической ответственностью мини
стров, недостатками и преимуществами многопартийных сис
тем и др. Так, Б. Н. Чичерин выделял следующие минусы
многопартийности:
1) принадлежность к своей партии дает человеку «система
тически одностороннее направление». Член партии смотрит на
все ее глазами и ее интересами политической борьбы. Напри
История парламентаризма в России 23
§ 1. Парламентаризм в дореволюционной мысли России
1 См.: Ковалевский М. М. Происхождение современной демократии: В 4 т.
Т. 2. М., 1895. С. 453.
2 См.: Корнев В. И. Проблемы теории государства в либеральной правовой
мысли России конца XIX — начала XX века. М., 2005. С. 232.
3 Коркунов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. Т. 2. СПб., 1912.
С. 159.
4 Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912. С. 159.
мер, член оппозиционной партии привыкает смотреть на пра
вительство только отрицательно;
2) «дух» своей партии заслоняет бескорыстное стремление к
общему благу. Все интересы связаны с тем, чтобы одолеть про
тивника. Все при этом приносится в жертву узкопартийным, а
не государственным целям;
3) в политической борьбе разгораются страсти. Для побе
ды сторонники различных партий взывают к самым низмен
ным потребностям масс. В силу этого портятся общественные
нравы;
4) для достижения своих целей партии прибегают к любым,
порой нечистоплотным средствам: лжи, клевете. Ложь стано
вится обыденной в общественной жизни, и к ней привыкают;
5) непрерывная борьба ведет к ослаблению правительствен
ной власти, ее силы расходуются на борьбу с оппозицией.
По мнению Б. Н. Чичерина, цель политики — общественная
консолидация, консенсус, а борьба — лишь средство достиже
ния этого состояния. При этом одним из главных достоинств
многопартийной системы является существование оппозиции,
не прощающей власти промахов, сдерживающей бюрократиза
цию и заставляющей правительство действовать эффективно1.
Немаловажно и то, что в рассматриваемый период впервые
были предприняты попытки дать определение парламентариз
ма. Например, А. А. Жилин сформулировал следующее опреде
ление: «Парламентаризм—это наиболее полное осуществление
политической ответственности министров перед парламентом,
где они отвечают не только за законность и пользу для государ
ства своей деятельности, но и за то, чтобы она проходила в том
политическом направлении, которое определяет парламент в
лице его большинства»2.
Таким образом, в российской науке второй половины
XIX — начала XX в. выделились два главных течения. Сторон
ники одного горячо защищали идеи министерской ответствен
24 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Чичерин Б. Н. Курс государственной науки: В 3 т. Ч. 3. Политика.
М., 1898. С. 541—544.
2 Жилин А. А. Записка об ответственности министров. Справка. Пг., 1916.
С. 16.
ности перед парламентом, формирования правительства из
числа членов победившей на выборах партии, выражали взгля
ды либерально настроенной интеллигенции и были увлечены
идеями английского парламентаризма. Приверженцы другого
течения, в основном консервативного направления, исходили
из необходимости сохранения в России неограниченного са
модержавия, утверждая, что парламентаризм в России не ну
жен и невозможен1.
В заключение следует отметить, что и те и другие взгляды в
том или ином виде нашли отражение в последующей практике
парламентаризма в России.
§ 2. Народное представительство на Руси
Органы народного представительства существовали еще в
древних государствах, таких как Древний Рим. Это могло быть
народное собрание, совет старейшин, Сенат (Древний Рим),
Комиции, вече, курултай и т.п. В Средние века получила рас
пространение сословнопредставительная система: роль, схо
жую с ролью парламента, играли органы, состоявшие из пред
ставителей различных сословий (Генеральные штаты во Фран
ции, Кортесы в Испании, Земский собор в России и т.д.)2.
Народное представительство в России тоже имеет длитель
ную историю. Однако отечественный опыт представительства
несколько скромнее, чем в странах Западной и Центральной
Европы, что связано и с временным промежутком (органы на
родного представительства появились только в IX в., с образо
ванием Киевского государства), а также и с особенностями ста
новления российской государственности. Выдающийся отече
ственный юрист Б. Н. Чичерин (1828—1904) в своей докторской
диссертации «О народном представительстве» (1866 г.) писал:
«Ход русской истории представляет весьма замечательную па
раллель с историей Запада... и доказывает яснее дня, что Рос
сия — страна европейская, которая не вырабатывает неведомых
История парламентаризма в России 25
§ 2. Народное представительство на Руси
1 См.: Ерыгина В. И. Указ. соч.
2 См.: Парламент // URL: http://ru.wikipedia.org/?oldid=62445799 (дата об
ращения: 09.04.2014).
миру начал, а развивается, как и другие, под влиянием сил, вла
дычествующих в новом человечестве. Но если у каждого евро
пейского народа при общих жизненных основаниях есть свои
особенности, то тем более имеет их Россия, которая долго стоя
ла поодаль, почти не принимая участия в общем развитии»1.
Органы народного представительства на Руси не являлись
прообразом учреждений парламентского типа (хотя иногда их
так называют2) в силу существовавшей тогда организации госу
дарственной власти, однако элемент народного представитель
ства, а иногда и законодательные полномочия, которые прису
щи парламентам, они имели, в связи с чем и представляют ин
терес для понимания российского парламентаризма в период
деятельности Государственной думы Российской империи, а
также в советский и современный период.
С образованием Киевского государства (IX в.) в древнерус
ских летописях стали упоминаться народные собрания (вече).
По поводу распространения веча и его роли в литературе выска
зываются различные точки зрения, однако бесспорно, что вече
в Киеве не могло претендовать на роль законодательного органа
вследствие принадлежности этой функции великому князю3.
В справочных источниках дается следующее определение
веча: «Вече (общеславянское; от славянского вђтъ — совет) —
это народное собрание граждан в Древней и средневековой
Руси — и во всех народах славянского происхождения, до обра
зования государственной власти раннефеодального общества—
для обсуждения общих дел и непосредственного решения на
сущных вопросов общественной, политической и культурной
жизни; одна из исторических форм прямой демократии на тер
ритории славянских государств. Участниками веча могли быть
«мужи» — главы всех свободных семейств сообщества (племе
ни, рода, поселения, княжества). Их права на вече могли быть
26 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 563.
2 Так, О. О. Миронов рассматривал органы народного представительства
как исторический прообраз парламентаризма и первый этап его становления.
См.: Миронов О. О. Истоки российского парламентаризма // Представительная
власть. 1996. № 4—5, 11—12. С. 100.
3 См.: История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чис
тякова. М., 1992. С. 46.
равными либо различаться в зависимости от социального стату
са. Функции веча сближают его со скандинавским тингом и
англосаксонским витенагемотом»1.
Вече было во всех древнерусских княжествах. При этом, вы
ражаясь современным языком, его «правовой» статус в различ
ных княжествах был различен. Так, в Новгородской республике
вече было высшим органом власти, выполняя в том числе и не
которые законодательные и судебные функции. В период с 1218
по 1225 г. Новгородское вече восемь раз призывало на княжение
своих избранников и отказывало в доверии представителям раз
личных княжеских родов2. В других княжествах вече имело ана
логичные права, или действовало заодно с князем, могло влиять
на его политику, или было ему подчинено и подконтрольно.
Согласно наиболее распространенной точке зрения, вече в
Древней и средневековой Руси не было подлинным народовла
стием, фактически все решали князь и его «мужи» — бояре, от
имени которых и составлялись все дошедшие до нас княжеские
акты (начиная еще со времен договоров Олега, Игоря, Свято
слава и т.д.), за исключением нескольких совместных с вечем
ранних новгородских актов3. Однако И. Я. Фроянов считал, что
в древнерусский период вече было высшим правящим органом
во всех русских землях, а не только в Новгородской республике.
Несмотря на то что представители знати (князья, бояре, цер
ковные иерархи) являлись непременными участниками веча и
руководили его работой, они не обладали достаточными средст
вами, чтобы саботировать его решения или подчинять своей
воле. В компетенцию вечевых собраний входил широкий круг
вопросов: заключение мира и объявление войны, распоряжение
княжеским столом, финансовыми и земельными ресурсами4.
Участвовать в вече могли только полноправные граждане, кото
рыми считались мужчины свободные, совершеннолетние и не
История парламентаризма в России 27
§ 2. Народное представительство на Руси
1 Вече // URL: http://ru.wikipedia.org/?oldid=62445799 (дата обращения:
06.09.2014).
2 См.: Александр Невский: эпоха и память: исторические очерки /
Ю. В. Кривошеев, Р. А. Соколов. СПб., 2009.
3 См.: Вече // URL: http://ru.wikipedia.org/?oldid=62445799 (дата обраще
ния: 06.09.2014).
4 См.: Фроянов И. Я. Киевская Русь. Л., 1980. С. 184.
подчиненные семейной власти. Участие в вече понималось в
Древней Руси как право, а не обязанность1.
На наш взгляд, оба подхода не совсем точно отражают роль
веча в общественной и государственной жизни. Общая оценка
веча применительно ко всем русским княжествам является не
верной, так как каждое княжество имело свои особенности и
отличительные черты, поэтому можно предположить, что вече
могло иметь различное значение в зависимости от возникшей
ситуации и решаемого вопроса. Например, при решении вопро
са о войне и мире вряд ли князь обошелся бы без веча. Решение
веча для него было необходимой опорой. Что касается менее
важных вопросов, возможно, князь и аристократия и оказывали
давление на вече (что, впрочем, имеет место и в современном
парламентаризме).
Вече, как правило, собиралось по мере необходимости, од
нако при этом было хорошо организовано, имело установлен
ный порядок проведения и сложившиеся традиции. Наиболь
шее распространение вече имело во второй половине ХI—ХII в.
В Новгороде, Пскове, Смоленске вече просуществовало доль
ше, чем в других землях, поскольку эти города не сильно по
страдали от татаромонгольского нашествия.
После татарского завоевания центр политической жизни пере
местился за пределы России — в Орду. Занятие столов перестает
зависеть от воли народа. Вечевые собрания начинают выходить из
употребления, так как свободное избрание народа сменяется мол
чаливым исполнением воли всесильного завоевателя. К концу
XV в. Россия представляется разделенной на две мало похожих
одна на другую части: Новгород и Псков являются представите
лями старого порядка, Москва—нового. Вечевое устройство, со
хранившееся в северозападном углу русской земли, мало вяжет
ся с устройством остальной России; московские князья вступают
в прямую борьбу с ним и выходят из нее победителями: в 1478 г.
Ивану Васильевичу удается отменить вечевой быт Новгорода, а в
1510 г. его сын Василий уничтожает и псковское вече2.
28 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 14. СПб., 1892.
С. 692.
2 См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 14. С. 695.
Давая оценку веча, нельзя не отметить, что на Руси оно было
элементом республиканской демократии, инструментом выра
жения народной воли, имевшим различное политическое и об
щественное значение и игравшим различную роль в различных
княжествах. Сзавершением истории вече сама идея народного
веча вновь возникла в XIX в. в конституционных проектах де
кабристов. Так, в проектах Конституции Н. М. Муравьева1 и
П. И. Пестеля2 предлагалось учреждение Народного вече —
представительного органа власти, наделенного законодатель
ными полномочиями.
Наряду с вече во всех русских княжествах действовали кня
жеские думы — постоянный совет при князе, в который входи
ли его ближайшие соратники. Как правило, князь не приступал
ни к какому серьезному делу, не обсудив его со своими боярами.
Нередко в княжеских думах участвовали и представители духо
венства, однако их участие не было постоянным3.
В новых исторических условиях в русском государстве Х —
начала XVIII в. преемником княжеской думы стала Боярская
дума — высший совет при князе (с 1547 г. — при царе)4. Царь и
Боярская дума были основными общегосударственными орга
нами власти в тот период. При этом царь обладал законодатель
ными, исполнительными и судебными полномочиями. Авст
рийский дворянин С. фон Герберштейн, находившийся в нача
ле XV в. в качестве посла при дворе московского государя, в
своих Записках о Московии дал оценку власти одного из осно
воположников русского централизованного государства, вели
кого князя Василия III Ивановича (1479—1533), отметив, что
«властью над своими подданными, которой великий князь об
ладает, он превосходит всех монархов мира»5.
История парламентаризма в России 29
§ 2. Народное представительство на Руси
1 См.: Избранные социальнополитические и философские произведения
декабристов: В 3 т. Т. 1. М, 1951. С. 299—300.
2 См.: Пестель П. И. Указ. соч. С. 161—162.
3 См.: Парламентское право России: Курс лекций (Булаков О. Н., Рязан
цев И. Н) / Под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2007. С. 33.
4 См.: URL: http://www.hrono.ru/organ/rossiya/boyarduma.html (дата обра
щения 09.09.2014).
5 Цит. по: Новокомский П. И. Книга о московитском посольстве. СПб.,
1908. С. 39.
М. Ф. ВладимирскийБуданов писал: «Боярской думой на
зывается постоянный совет лучших людей (бояр) каждой земли,
решающий (вместе с князем) основные земские вопросы. Такой
совет мог быть только в одном старшем городе земли. Советы
старейшин были и в пригородах, но они обладали не политиче
ской, а лишь судебной и административной властью»1.
Первоначально деятельность Боярской думы не регламенти
ровалась какимлибо писаным правовым актом. Однако в Су
дебниках 1497 г. (принят в 1497 г. великим князем Иваном ІІІ
Васильевичем совместно с Боярской думой) и 1550 г., а также в
Соборном уложении 1649 г. уже имелись нормы, касавшиеся
полномочий Думы и ее места в системе органов государствен
ной власти. Боярская дума как коллегиальный орган власти го
сударственного уровня существовала на всем протяжении раз
вития русского централизованного государства.
Состав Боярской думы менялся в разные исторические пе
риоды: бояре, князья, со второй половины XVI в. простые дво
ряне, получавшие при этом титул думных, позже в ее состав во
шли и думные дьяки и т.д. Таким образом, по социальному со
ставу Боярская дума представляла собой довольно узкую
корпорацию, в которую входили даже не все представители пра
вящего класса. Причем состав Думы не был представительством
в современном понимании, поскольку его формирование, осо
бенно на поздних этапах развития, осуществлялось по воле царя
путем назначения2. Боярская дума просуществовала до конца
XVII в. и в дальнейшем была преобразована в Сенат.
В наиболее важных случаях жизни государства с середины
XVI до середины XVII в. деятельность Боярской думы дополня
лась Земскими соборами, имевшими то же значение при вер
ховной власти (временно), что и Боярская дума (постоянно).
Впрочем, в первой половине XVII в. и соборная деятельность
является постоянной3.
Следует отметить, что сословнопредставительные учрежде
ния, подобные Земским соборам, были характерны для многих
30 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Владимирский!Буданов М. Ф. Указ. соч. С. 187.
2 См.: Булаков О. Н., Рязанцев И. Н. Указ. соч. С. 34.
3 См.: Владимирский!Буданов М. Ф. Указ. соч. С. 183.
европейских государств, прошедших этап сословнопредстави
тельной монархии. Впервые они возникли в 1188 г. в Леоне и
Кастилии, в 1218 г. в Каталонии, в 1254 г. в Португалии, в 1265 г.
в Англии, в 1274 г. в Арагоне. В Испании эти представительства
назывались кортесами, в Англии—парламентом, во Франции и
Нидерландах — провинциальными и Генеральными штатами, в
германских княжествах — ландтагами, в Польше и Чехии —
сеймами. Характерно, что иностранные послы, сообщая своим
правительствам о созыве в Москве того или иного собора, назы
вали их на свой лад: англичане — парламентом, поляки — сей
мом. Здесь необходимо заметить, что сравнение Земского собо
ра с парламентом является достаточно условным, хотя нельзя не
признать, что некоторые черты парламентов в организации и
функциях соборов имелись.
Сам термин «Земский собор» в исторической литературе
появился позднее. Слово «собор» упоминается в древнерусских
источниках наряду с другими видами собраний: «совет всей
земли», «великая земская дума», «общий совет» и т.п. Под «зем
ским» в данном случае подразумевается государственный или
общественный. В связи с различием в названиях до сих пор не
подсчитана точная цифра проведенных Земских соборов. За пе
риод 1549—1684 гг. называется приблизительная цифра — око
ло 60.
В XVII в. Земский собор состоял из двух частей: одна — это
руководители высшей администрации, церковное руководство,
члены Боярской думы, начальники приказов, другая — выбор
ные представители всех сословий. По мнению В. П. Портнова,
первая часть Земского собора—это верхняя палата собора, чле
ны которой не избирались, а участвовали в ее деятельности в со
ответствии с занимаемым положением. Нижняя палата была
представлена выборными от дворянства, верхов посадских лю
дей (торговые люди, крупное купечество). Выборы в нижнюю
палату производились не всегда; иногда, при срочном созыве
Земского собора, представители в эту палату приглашались ца
рем или должностными лицами на местах1.
История парламентаризма в России 31
§ 2. Народное представительство на Руси
1 См.: История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чис
тякова. М., 1992. С. 123—124.
В отношении основных направлений деятельности Земских
соборов М. Ф. ВладимирскийБуданов писал: «По мере укреп
ления существования соборов обычаем их государственная роль
из фактической становилась правомерной, из более или менее
пассивной — активной, укрепляясь волей самих государей. По
различным вопросам государственной жизни права собора
были неодинаковы, а именно:
1) по вопросу об избрании нового государя, хотя право реше
ния принадлежит совместно думе и собору, но главное значение
в нем принадлежит собору, так что избрание одной думой счи
тается незаконным, должно быть решено людьми всех чинов
Московского государства;
2) по делам внешней политики. Важнейшие внешние дела
должны решаться по совещанию с думой и собором;
3) по вопросу о наложении новых податей, тесно связанному
с предыдущим, обнаруживается наиболее активное значение
соборов;
4) в деле законодательства собору принадлежит такое же
значение, как и боярской думе, т.е. закон (предложенный со
бору) является результатом совокупной воли царя и собора, та
кой закон носит техническое наименование «соборного уло
жения»1.
Давая в целом оценку Земских соборов в системе государст
венной власти России, М. Ф. ВладимирскийБуданов относил
их к категории представительных учреждений: «Земский собор
не есть элемент власти, противоположный власти царской и Бо
ярской думы. Он есть орган власти, включающий в себя и царя,
и Думу»2.
В отношении оценки места и роли Земских соборов в систе
ме органов государственной власти России в научной литера
туре имеются различные точки зрения. Так, В. П. Портнов
считал их высшими органами государственной власти. При
этом он делил их с точки зрения целей и организации на четы
ре группы: созываемые царем по своей инициативе; созывае
мые царем по инициативе сословий; созываемые сословиями
32 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 Владимирский!Буданов М. Ф. Указ. соч. С. 183.
2 См.: там же.
или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные
против него; избирательные соборы на царствие1; А. М. С аха
ров относил Земские соборы к числу совещательных или зако
носовещательных органов при царе2; С. В. Юшков говорил о
бесплодности подобной постановки вопроса, поскольку его
нельзя решать с точки зрения конституционной теории, так как
созыв Земских соборов царями юридически был для них не обя
зательным, но фактически необходимым3; О. Н. Булаков разде
ляет точку зрения В. П. Портнова и уточняет, что Земские собо
ры, образующие три последние группы, были органами чрезвы
чайными, не входившими в обычную систему постоянно
действовавших органов государственной власти. Только Собо
ры последней, четвертой группы могут считаться высшими ор
ганами власти, да и то на короткий период, до избрания нового
царя. При этом вопросы, рассматривавшиеся Земскими собора
ми данных трех групп, лишь с известной долей условности мож
но отнести к компетенции законодательных органов в совре
менном их понимании, так как они не выполняли главную
функцию — законодательную. Этим полномочием обладали
только Соборы первой группы, созывавшиеся царем по его
инициативе. Но именно к ним в наибольшей мере относится ха
рактеристика Соборов как законосовещательных органов при
царе4.
При всей убедительности приведенных мнений, на наш
взгляд, авторами не учтено то, на что обратил внимание
М. Ф. ВладимирскийБуданов: «По отношению прав соборов к
правам власти царя и думы нельзя считать соборы ни совеща
тельными, ни законодательными учреждениями: собор есть уч
реждение, нераздельное с двумя первыми властями; решения
его или принадлежали только ему с боярской думой (соборы из
бирательные и собор 1613 г. в безгосударственное время), или
История парламентаризма в России 33
§ 2. Народное представительство на Руси
1 См.: История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чис
тякова. С. 124, 125.
2 См.: Сахаров А. М. Очерки истории СССР. XVII век. М., 1958. С. 51.
3 См.: Юшков С. В. История государства и права СССР. Ч. 1. М., 1947.
С. 300, 301.
4 См.: Булаков О. Н., Рязанцев И. Н. Указ. соч. С. 35.
складывались из мнений собора и думы и воли царя (все эти
власти входят в состав собора)»1.
Последний раз Земский собор в полном составе собирался
1 октября 1653 г. На нем было принято решение о воссоедине
нии Украины с Россией и об объявлении войны Речи Посполи
той2. В 1684 г. состоялся еще один Земский собор, который ре
шал вопрос о мире с Речью Посполитой. Больше соборы не со
бирались, что было связано с реформами Петра І и укреплением
абсолютизма в России. Однако идея созыва Земского собора
как представительного органа государственной власти еще дол
го присутствовала в общественнополитической жизни России
и даже озвучивалась общественными деятелями славянофиль
ской ориентации в первой половине 1905 г.3, накануне учрежде
ния первого российского парламента — Государственной думы.
19 февраля (2 марта) 1711 г. Петром I в качестве высшего го
сударственного органа был учрежден Правительствующий Се
нат, подчиненный императору. Идея его учреждения была свя
зана с постоянными отлучками Петра І и невозможностью в
связи с этим заниматься государственными делами. Сенат был
учрежден вместо его царского величества собственной персоны.
Сенат формировался из лиц, избранных Петром І. В указе от
2 марта 1711 г. говорилось: «Мы определили управительный Се
нат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам са
мому, под жестоким наказанием, или и смертью, смотря по
вине»4. При отсутствии в то время разделения дел на судебные,
административные и законодательные и ввиду того, что на раз
решение монарха, которого заменял Сенат, постоянно восходи
ли даже самые незначительные дела текущего управления, круг
ведомства Сената не мог получить скольконибудь определен
ных очертаний. В указе, изданном спустя несколько дней после
учреждения Сената, определялось, что по отбытии императора
34 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 Владимирский!Буданов М. Ф. Указ. соч. С. 183.
2 См.: Воссоединение Украины с Россией. Сб. документов и материалов.
Т. III. М., 1953. № 197; Дворцовые разряды. Т. III, СПб., 1852. С. 350, 351,
369—372.
3 См.: Смирнов А. Ф. От Земских соборов к Учредительному собранию //
Журнал российского права. 2000. № 10. С. 167.
4 ПСЗІ. T. IV. № 2321.
Сенату следует делать: «Суд имеет нелицемерный, расходов на
прасные отставить; денег как можно больше собрать; дворян со
брать молодых; вексели исправить; а соли стараться отдать на
откуп; торг китайский и персидский умножить; армян прилас
кать; учинить фискалов»1. Это, очевидно, не исчерпывающий
перечень предметов ведомства, а инструкция, на что следовало
обратить преимущественное внимание. «Ныне уже все у вас в
руках», — писал Петр Сенату. Учреждением политическим, в
чемлибо ограничивающим или стесняющим власть императо
ра, Сенат не являлся.
В последние годы царствования Петра, а также при его пре
емниках значение Сената заметно снизилось, особенно в сфере
законодательства. В 1810 г. Александр I передал функции Сена
та как законосовещательного учреждения Государственному
совету. В дальнейшем Сенат осуществлял надзорные функции
за деятельностью государственных учреждений, с 1864 г. являл
ся высшей кассационной инстанцией, а 22 ноября 1917 г. был
распущен на основании Декрета о суде № 12.
Государственный совет был создан указом Александра I
1(13) января 1810 г.3 в соответствии с планом государственных
преобразований М. М. Сперанского (предшественником Госу
дарственного совета был Непременный совет, учрежденный в
1801 г). В Государственном совете предусматривалось рассмот
рение всех законопроектов перед их утверждением царем. При
этом правом законодательной инициативы Государственный
совет не обладал, внесение законопроектов определялось волей
царя.
Первоначально Государственный совет состоял из 35 чле
нов, в 1890 г.—60, в 1914 г.—188. Всего в Госсовете за весь пе
риод его деятельности состояло 548 членов. Его члены, вклю
чая председателя, назначались царем из высших сановников.
Министры являлись членами Государственного совета по
должности.
История парламентаризма в России 35
§ 2. Народное представительство на Руси
1 ПСЗІ. T. IV. № 2330.
2 СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.
3 Российское законодательство X—XX вв.: В 9 т. Т. 6. Законодательство
первой половины XIX века / Отв. ред. О. И. Чистяков. М., 1988.
При царствовании Николая I (1825—1855) Государственный
совет становится полноценным законосовещательным органом
в системе органов государственной власти; в 1815—1925 гг. и в
1880е гг. его деятельность во многом подменяется Комитетом
министров; в царствование Александра II (1855—1881) Государ
ственный совет принимает активное участие в разработке зако
нодательной базы реформ 1860—1870 гг. Сучреждением Госу
дарственной думы в 1906 г. он становится верхней палатой
первого российского парламента и наряду с нижней — Государ
ственной думой — наделяется законодательными полномочия
ми, превращается в наполовину выборный орган1.
Более подробно правовой статус Государственного совета
после 1906 г. будет рассмотрен ниже, в § 3 настоящей главы.
В истории России существовала еще одна форма народного
представительства — это создаваемые по инициативе народа
или монарха либо по его согласию различные органы местного
самоуправления: слободское самоуправление, крестьянское об
щинное самоуправление (XVI—XIX вв.), казачье войсковое са
моуправление и т.д. В период русской революции 1905—1907 гг.
идея самоуправления воплотилась в Советах — органах классо
вого представительства трудящихся, ставших в дальнейшем
полновластными органами государственной власти.
§ 3. Государственная дума и Государственный совет
Российской империи — первый парламент и первый этап
парламентаризма в России
Один из этапов парламентаризма в России связан с деятель
ностью Государственной думы и Государственного совета Рос
сийской империи в 1906—1917 гг. В литературе его называют
поразному: дореволюционный, досоветский, конституцион
номонархический и т.д. На наш взгляд, более правильно было
бы рассматривать его как начальный, или первый, не увязывая
его ни с общественнополитическим строем, ни с какимлибо
событием. Особенность парламентаризма как такового состоит
в том, что он всегда конкретен, зависит от конституционно
36 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: ПСЗІІІ. T. XXVI. Отд. 1. № 27805.
правового статуса парламента и сложившейся системы органи
зации государственной власти. Главной же отличительной чер
той парламентаризма в этот период было то, что это был именно
первый этап в истории парламентаризма в России. При этом
следует заметить, что, как уже указывалось выше, некоторые
элементы народного представительства существовали еще в
Киевской Руси, Великом Новгороде и Московском государстве
(вече, Боярская дума, Земский собор и т.д.).
Важно также обратить внимание на то, что иногда Государ
ственную думу Российской империи сравнивают с современной
Государственной Думой, однако имеющихся у них различий го
раздо больше, чем общих черт, и поэтому рассматривать доре
волюционную Думу как прообраз современной можно лишь с
большими оговорками.
Начало XX в. для России характеризуется дестабилизацией
общественнополитической ситуации. По стране прокатилась
волна рабочих забастовок, крестьянских выступлений, терро
ристических актов, чему во многом способствовали Русско
японская война, экономический кризис и уже переживший
свое время самодержавный режим царской власти. Первая
русская революция вынудила Николая II пойти на уступки и
реформы направленные на государственное развитие России.
При этом в модели государственного строя России был сохра
нен патернализм (возникшая еще в допетровские времена тео
рия единения царя с народом как основы управления государст
вом). Поэтому из двух возможных путей подавления революци
онных выступлений — насильственного и парламентского —
правительство Николая II выбрало второй. Представительст
во, нося совещательный характер, должно было доводить до
царя «голос народа», а царь, являясь конечной инстанцией в
принятии законов, брал на себя обязанность свято исполнять
их, ибо законность объявлялась залогом успеха в деятельности
государства. На более радикальные преобразования, чем во
площение в жизнь идеи правового самодержавия, власть была
неспособна1.
История парламентаризма в России 37
§ 3. Государственная дума и Государственный совет Российской империи
1 См.: История государства и права России. Курс лекций / Под ред.
Л. П. Белковец, В. В. Белковец. Новосибирск, 2000. С. 85.
В этот период в России активизируется либеральное движе
ние. Поначалу либералы, оставаясь на монархических позициях
и ожидая реформ сверху, критиковали злоупотребления цар
ской администрации, цензурные притеснения и т.д.1, но уже к
1904 г. стали требовать созыва учредительного собрания и при
нятия конституции. Так, в статье П. Н. Милюкова и И. И. Пет
рункевича «От русских конституционалистов», напечатанной в
журнале «Освобождение», содержится требование введения об
ладающего полнотой законодательной власти народного пред
ставительства — постоянно действующего, ежегодно созывае
мого, с правами высшего контроля, законодательства и утверж
дения бюджета2.
В проекте конституции либерального «Союза освобожде
ния» предусматривалось создание двухпалатного парламента.
В соответствии с проектом нижняя палата формировалась пу
тем всеобщего голосования, верхняя состояла из представите
лей земств городов и университетов. Парламент не участвовал в
назначении министров, однако после двукратно выраженного
им вотума недоверия царь обязан был отправить правительство
в отставку. Во главе правительства стоял министрпрезидент,
подтверждавший царские указы, а также обладавший правом
роспуска парламента3.
Либеральная интеллигенция представляла в то время парла
мент как народное представительство с ответственным перед
ним правительством. Россия должна была стать конституцион
ной монархией. При этом постепенно пришло понимание не
обходимости принятия конституции и учреждение института
представительства. Консервативные политические силы (на
пример, правые земцы) выступали за законосовещательное на
родное представительство, не посягающее на права самодер
жавной власти. Славянофилы вынашивали идею созыва Зем
38 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Скрипилев Е. А. Конституционные идеи и проекты в России // Исто
рия буржуазного конституционализма XIX в. М., 1986. С. 231.
2 См.: Гоголевский А. В. Русский либеральный конституционализм // Кон
ституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб.
документов / Авт.сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М., 2000. С. 22.
3 См.: там же. С. 23.
ского собора. Эти и иные вопросы активно обсуждалась и в
первой половине 1905 г.1
В связи с обострением социальнополитической ситуации в
стране к осени 1904 г. в леворадикальной среде впервые зазвуча
ли требования созыва учредительного собрания для изменения
государственного строя России, однако среди интеллигенции
все же преобладали либеральные настроения, о чем свидетель
ствует так называемая банкетная кампания. В ходе ее врачи, ад
вокаты, журналисты, юристы, инженеры и т.д. на своих собра
ниях требовали политических свобод и законосовещательного
представительства2.
Важную роль в процессе реформирования России сыграл со
стоявшийся 6—9 ноября 1904 г. в Петербурге первый всероссий
ский земский съезд «Частное совещание земских деятелей».
Представители с мест донесли властям голос России, высказав
шись за учреждение конституционного строя; конституционная
идея отныне стала достоянием широкого общественного дви
жения. Это было первое громкое требование превращения са
модержца в конституционного монарха и ограничения его прав
правами народного представительства3.
Предложение о привлечении выборных представителей к ра
боте Государственного совета было высказано министром внут
ренних дел П. Д. СвятополкМирским в октябре 1904 г., однако
царь отверг его, заявив, что никогда и ни в каком случае не со
гласится на представительный образ правления4.
Как отмечалось выше, царствование Николая II отличалось
крайним консерватизмом. Власть стремилась сохранить само
державие и опасалась всеобщего краха в результате реформ, по
этому все преобразования, исходящие от нее, носили характер
уступок, полумер, основной целью которых являлось не полно
История парламентаризма в России 39
§ 3. Государственная дума и Государственный совет Российской империи
1 См.: Смирнов А. Ф. Указ. соч. С. 167.
2 См.: Любимов А. П. Парламентское право России: учеб. пособие. М.,
2002. С. 23.
3 См.: Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в
начале XX века: учеб. пособие. М.; Новосибирск, 2000. С. 62.
4 См.: Скрипилев Е. А. Конституционные идеи и проекты в России // Исто
рия буржуазного конституционализма XIX в. М., 1986. С. 218.
ценное государственное развитие, а исключительно стабилиза
ция революционных настроений в стране. Однако обществен
ное мнение, начинавшиеся народные волнения все же вынуди
ли царя начать процесс реформ. 12 декабря 1904 г. Николай II
подписал Именной высочайший указ «О предначертаниях к
усовершенствованию государственного порядка»1. В Указе го
ворилось об обеспечении законности управления, расширении
самостоятельности земского и городского самоуправления, не
зависимости суда и др. Первоначальный проект указа содержал
пункт о созыве народного представительства, но царь не без
влияния С. Ю. Витте этот пункт исключил2.
В 1904—1905 гг. «Союзом освобождения» и «Бюро общезем
ских съездов» были разработаны два проекта конституции Рос
сии, сходные по сути, предусматривавшие установление в Рос
сии конституционной монархии3, которые широко обсужда
лись в обществе.
После очередной волны забастовок и акций протеста в янва
ре—феврале 1905 г. 18 февраля 1905 г. Николай II издал Высо
чайший рескрипт на имя министра внутренних дел А. Г. Булы
гина, в котором речь шла о создании законосовещательного
представительного органа в целях привлечения «достойнейших,
доверием народа облеченных, избранных от населения людей к
участию в предварительной разработке и обсуждении законода
тельных предположений»4. Однако курс на законосовещатель
ное представительство уже никого не мог удовлетворить. Про
ходившее 22—25 февраля 1905 г. совещание земцевконститу
ционалистов высказалось за законодательный двухпалатный
парламент. Это требование вошло и в программу «Союза осво
бождения». За законодательный парламент выступили многие
земства на прошедших в апреле—июле 1905 г. земских съездах.
40 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 ПСЗІІІ. Т. XXIV. Отд. 1. № 25495.
2 См.: Кравец И. А. Указ. соч. С. 63—64.
3 См., например: Проект конституции Союза освобождения // Конститу
ционализм: исторический путь России к либеральной демократии. Сб. доку
ментов / Авт.сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. С. 529, 533—536;
Пахоленко Н. Б. Указ. соч. С. 33.
4 Законодательные акты переходного времени. 1904—1908 гг. СПб., 1909.
С. 22—23.
Активная пропаганда была развернута в профсоюзном движе
нии, а также социалдемократами1.
6 августа 1905 г. Николаем ІІ были утверждены три докумен
та: Манифест об учреждении Государственной думы2, Высочай
ше утвержденное Учреждение Государственной думы3 и Высо
чайше утвержденное Положение о выборах в Государственную
думу4. В Манифесте Государственная думу провозглашалась как
«особое законосовещательное установление, коему предостав
ляется предварительная разработка и обсуждение законодатель
ных предположений и рассмотрение росписи государственных
доходов и расходов». Разработанное комиссией под руковод
ством министра внутренних дел А. Г. Булыгина положение о
выборах, срок которых был установлен — не позднее половины
января 1906 г. и утвержденное манифестом, существенно огра
ничивало круг лиц имевших право голоса.
Согласно Положению о выборах в Государственную думу
устанавливалась двухступенчатая система выборов, отдельно
по губерниям и областям и по крупным городам. Число выбор
щиков определялось специальным списком по каждой адми
нистративной единице. Собрания выборщиков должны были
проходить из расчета 160 человек — в столицах и по 80 чело
век — в остальных городах. При этом к выборам не допуска
лись: лица женского пола; лица моложе 25 лет; обучающиеся в
учебных заведениях; воинские чины, состоявшие на действи
тельной военной службе; бродячие инородцы и иностранные
подданные (ст. 6); подвергшиеся суду за ряд уголовно наказуе
мых преступлений; отрешенные по судебным приговорам от
должности; состоявшие под следствием или судом по обвине
История парламентаризма в России 41
§ 3. Государственная дума и Государственный совет Российской империи
1 См.: Гоголевский А. В. Русский либеральный конституционализм // Кон
ституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб.
документов / Авт.сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. С. 25—26; он же.
Русский конституционализм на путях к парламентской монархии // Русский
конституционализм: от самодержавия к конституционнопарламентской мо
нархии. Сб. документов / Авт.сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М.,
2001. С. 9.
2 ПСЗІІІ. T. XXV. Отд. 1. № 26656.
3 ПСЗІІІ. T. XXV. Отд. 1. № 26661.
4 ПСЗІІІ. T. XXV. Отд. 1. № 26662.
нию в преступных деяниях, несостоятельные и подвергшиеся
несостоятельности; лишенные духовного сана или звания;
осужденные за уклонение от воинской повинности (ст. 7). Не
вправе были принимать участие в выборах: губернаторы и ви
цегубернаторы, градоначальники и их помощники — в преде
лах подведомственной им местности; лица, занимавшие поли
цейские должности в тех местностях, где проводились выборы
(ст. 8), устанавливались ограничения по числу выборщиков по
каждой губернии, области, городу и ряд других. Для участия в
выборах, устанавливался высокий имущественный ценз
(1500 руб.), исчисляемый по земской оценке земли либо дохо
ду или оценке недвижимого имущества в городе (ст. 12, 16).
Таким образом, право голоса имели только крупные собствен
ники недвижимого имущества, крупные плательщики промы
слового и квартирного налога, и — на особых основаниях —
крестьяне, что вызвало в обществе массовые протесты и забас
товки, переросшие во всероссийскую октябрьскую политиче
скую стачку 1905 г., в результате чего выборы в «Булыгинскую
думу» не состоялись.
В дальнейшем правительство ограничилось изданием се
натских разъяснений к законодательству о выборах, которые
сводились к дополнительным ограничениям и отстранению от
выборов малоимущих слоев населения. Однако желаемого ре
зультата это не дало, проправительственные силы не получили
большинства на выборах в Думу. 3 июня 1907 г. Николай II
подписал указ об утверждении нового Положения о выборах в
Государственную думу1. Этот акт внес существенные измене
ния в избирательное право подданных Российской империи.
Механизм выборов был таков, что устанавливалось огромное
неравенство между представительством имущих и неимущих
слоев населения: один голос помещика оказывался равным
260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Активным изби
рательным правом пользовались лишь 15% населения Россий
ской империи2.
42 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 ПСЗІІІ. Т. XXVII. Отд. 1. № 29240—29242.
2 См.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. 3е изд.
СПб., 1913. С. 480.
Точкой отсчета введения реального парламентаризма в Рос
сии, повидимому, следует считать утвержденный императором
17 октября 1905 г. Высочайший манифест «Об усовершенство
вании государственного порядка», в котором закреплялось:
«Даровать населению незыблемые основы гражданской свобо
ды на началах действительной неприкосновенности личности,
свободы совести, слова, собраний и союзов» (п. 1); «Установить
как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспри
ять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выбор
ным от народа обеспечена была возможность действительного
участия в надзоре за закономерностью действий поставленных
от Нас властей» (п. 3)1.
В дальнейшем были приняты другие законодательные акты,
касающиеся деятельности Государственной думы, в том числе
утвержденные под давлением Первой русской революции
1905—1907 гг. Николаем II 23 апреля 1906 г. Основные государ
ственные законы Российской империи2, которые принято рас
сматривать как первую российскую конституцию. В ст. 86 Ос
новных законов закреплялось: «Никакой новый закон не может
последовать без одобрения Государственного совета и Государ
ственной думы и восприять силу без утверждения Государя Им
ператора». Таким образом, из совещательного органа, как это
предусматривалось Манифестом от 6 августа 1905 г., Дума ста
новилась законодательным органом. Затем был принят Мани
фест от 20 февраля 1906 г., который дополнительно определил
способы законодательного взаимодействия органов высшей
власти и фактически преобразовал Государственный совет в по
добие верхней палаты парламента.
В этих законодательных актах речь шла о самоограничении
«чистого» абсолютизма началами представительства, первых
шагах к реформированию самодержавной монархии в консти
туционную3. В них был подведен итог преобразований всех
звеньев высшей власти. Первая российская конституция 1906 г.
История парламентаризма в России 43
§ 3. Государственная дума и Государственный совет Российской империи
1 ПСЗІІІ. Т. XXV. Отд. I. № 26803.
2 ПСЗІІІ. Т. XXV. Отд. I. № 27805.
3 См.: Парламентское право России: учеб. пособие / Под ред. И. М. Сте
панова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 13.
(Основные законы) была «октроированной», или «жалован
ной», конституцией (дарованной царем), однако изменить ее
(законы) можно было лишь в особом законодательном порядке,
при согласии Государственной думы. Впервые в законах рос
сийским подданным, ставшим гражданами, гарантировались
неприкосновенность личности и законность юридического
преследования (ст. 30—32), неприкосновенность жилища
(ст. 33), свобода выезда за пределы государства (ст. 34), непри
косновенность собственности (ст. 35), свобода собраний, слова
и печати (ст. 36—39) и т.д.
Сточки зрения системы организации государственной вла
сти в России императору предоставлялась верховная самодер
жавная власть (ст. 4), однако эта власть не признавалась неогра
ниченной, государь император осуществляет законодательную
власть в единении с Государственным советом и Государствен
ной думой (ст. 7). Самодержавная власть рассматривалась как
гарант целостности российского многонационального государ
ства, являющегося единым и нераздельным (ст. 1). Русский
язык признавался общегосударственным, употребление мест
ных языков и наречий регламентировалось особыми законами.
За императором закреплялась прерогатива законотворче
ской деятельности и утверждения законов, а также принятия
указов, необходимых для исполнения законов. Император так
же оставался верховным руководителем «всех внешних сноше
ний Российского государства», объявлял войну, заключал мир и
международные договоры, являлся главнокомандующим. Он
был вправе издавать указы и повеления относительно дислока
ции войск, переведения их на военное положение и обучения,
прохождения службы чинами армии и флота и «всего вообще
относящегося до устройства вооруженных сил и обороны
Российского государства» (ст. 14), а также назначать высших
должностных лиц, награждать, помиловать и т.д. Подпись им
ператора под указами перед их опубликованием скреплялась
подписью председателя Совета министров или соответствую
щего министра (ст. 26). Император имел также право абсолют
ного вето (роспуска) Государственной думы.
Государственная дума и Государственный совет наделялись
законодательными полномочиями. Для Государственной думы
44 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
главным являлось обсуждение и разработка законопроектов и
право законодательной инициативы, за исключением инициа
тивы по изменению Основных государственных законов, что
являлось правом императора. Исключение было сделано только
для законов о выборах в Государственную думу и об изменении
ее статуса, которые должны были утверждаться самой Думой.
Законодательные предположения в виде «мнения» поступали в
Государственный совет и после одобрения или отклонения
им — к императору, который выносил окончательное решение.
Государственная дума также наделялась правом утвержде
ния бюджета («государственной росписи») страны. При этом
были установлены ограничения. Так, Дума не могла исклю
чать или сокращать расходы по государственным долгам и дру
гим государственным обязательствам, обсуждать расходы им
ператорского двора и императорской фамилии, чрезвычайные
расходы в военное время и возможные сверхсметные расходы
на войну, государственные займы. Такое право оставалось за
императором.
Кроме того, Государственная дума имела некоторые кон
трольные полномочия. В частности, она вправе была сделать
парламентский запрос, который использовался в качестве инст
румента для оказания воздействия на правительство. Видный
русский правовед С. А. Котляревский писал: «Если парламент
участвует в осуществлении законодательной власти, он не мо
жет быть равнодушным к исполнению этих законов»1. В Думе
была создана комиссия по запросам. Депутаты могли подать
интерпелляцию (запрос), т.е. требование к правительству отчи
таться в своих действиях, на что должен был дать ответ тот или
иной министр. Отчитываться также должен был и государствен
ный контролер по исполнению государственной росписи.
Однако право предъявления запросов правительству было огра
ниченным. В запросах нельзя было касаться вопросов о «целе
сообразности» правительственных действий, а также относя
щихся к армии, церкви и внешней политике.
Срок полномочий депутата Государственной думы составлял
пять лет. Депутаты избирались населением в специально созда
История парламентаризма в России 45
§ 3. Государственная дума и Государственный совет Российской империи
1 Котляревский С. А. Власть и право. М., 1915. С. 306.
ваемых согласно избирательному закону округах тайным голо
сованием. При нарушении процедуры выборов могло быть на
значено переизбрание.
Государственная дума созывалась указом императора два
раза в год, на весеннюю и осеннюю сессию. В Думе действовало
общее собрание Думы, образовывались комиссии и комитеты.
Возглавляли Думу выборный Председатель и два его товарища.
Депутаты обладали депутатской неприкосновенностью. Для ог
раничения свободы депутата необходимо было получить согла
сие Думы. Свои права депутат терял только при наличии закон
ных к тому оснований по решению Думы. За время работы в
Думе депутату выплачивались суточные, он обеспечивался
жильем в общежитии, оплачивались его расходы по переезду
и т.д. Заседания общего собрания Думы, за исключением засе
даний комиссий и комитетов, были публичными. Но допуска
лось в отдельных случаях проводить и закрытые заседания.
Согласно Основным законам1906 г. Государственный совет
являлся верхней палатой представительного собрания, его пол
номочия и порядок работы были аналогичны думским. Госу
дарственный совет являлся наполовину выборным органом.
Одна половина состояла из числа назначаемых императором, а
вторая избиралась сроком на девять лет при обновлении 1/3 со
става каждые три года: от губернских земских собраний — по
одному человеку; от губернских и областных дворянских об
ществ — 18 человек; от Православной Российской Церкви —
шесть человек, от Совета и местных комитетов торговли и ману
фактур, биржевых комитетов и купеческих управ — 12 человек;
от Петербургской Академии наук и университетов — 6 человек;
от финляндского Сейма — два человека. Законопроекты Госу
дарственного совета рассматривались Государственной думой,
а затем императором для окончательного решения.
В Основных законах предусматривалась тройная система
сдержек. Три высших звена власти: Государственная дума, Го
сударственный совет и император должны были утвердить за
кон. При неутверждении хотя бы одним из них закон считался
отклоненным. В перерывах между сессиями правительству (Со
вету министров) предоставлялось право при необходимости из
давать чрезвычайные указы (за исключением указов по вопро
46 История парламентаризма в России
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
сам, затрагивающим Основные законы, порядок выборов в Го
сударственную думу и Государственный совет, их статус),
которые должны были быть в дальнейшем утверждены Государ
ственной думой и Государственным советом (ст. 87 Основных
законов).
I Государственная дума приступила к работе 27 апреля 1906 г.
Тогда ее называли «Думой народных надежд на мирный путь».
С. А. Муромцев, профессор Петербургского университета, был
избран ее Председателем. В истории монархической России
І Дума считается самым демократическим законодательным ор
ганом государственной власти. Произошло это не благодаря, а
вопреки закону. Депутатами были предложены различные про
граммы демократизации России, предусматривающие введение
гарантий гражданских прав и свобод; всеобщего бесплатного
образования; проведение аграрной реформы; удовлетворение
требований национальных меньшинств; отмена смертной каз
ни и полная политическая амнистия. Однако депутаты были
столь активны и увлечены новым делом, что через 72 дня после
открытия думы Николай ІІ ее распустил, заявив, что она не ус
покаивает народ, а разжигает страсти.
Для ІI Государственной думы (февраль—июнь 1907 г.) глав
ным был аграрный вопрос. Однако предложения депутатов по
его решению оказались неприемлемы для правительства
П. А. Столыпина. Проработав 102 дня, Дума была распущена
под предлогом подготовки депутатами социалдемократиче
ской фракции государственного переворота.
III Государственная дума (ноябрь 1907 г. — июнь 1912 г.),
одна из всех четырех, проработала весь пятилетний срок. В ней
обсуждались вопросы: о реформирования армии, крестьянстве,
об отношении к национальным окраинам и т.д. При этом депу
таты не забывали открыто критиковать самодержавный строй
России.
IV Государственная дума (ноябрь 1912 г. — октябрь 1917 г.)
стала последней в истории царской России. Ее Председателем
был М. Я. Родзянко. Одними из главных в деятельности Думы
являлись вопросы, связанные с участием России в Первой ми
ровой войне. 25 февраля 1917 г. указом Николая II деятельность
Думы была временно прекращена до апреля того же года. Тем
История парламентаризма в России 47
§ 3. Государственная дума и Государственный совет Российской империи
не менее она продолжала собираться и сыграла основную роль в
Февральской революции. 27 февраля ею был образован Времен
ный комитет Государственной думы, который сформировал
Временное правительство. В свою очередь, 6 октября 1917 г.
Временное правительство в связи с подготовкой выборов в Уч
редительное собрание распустило Думу, а 18 декабря Совнар
ком упразднил и канцелярию, и Временный комитет Думы.
Деятельность Государственной думы сыграла немаловажную
роль в истории российского парламентаризма. Несмотря на ог
раниченность прав, в ведении Думы находились «предметы,
требующие издания законов», «государственная роспись дохо
дов и расходов», «отчет государственного контроля по исполне
нию государственной росписи», «дела, вносимые на рассмотре
ние Думы по особым высочайшим повелениям», и др. Таким
образом, налицо функции, которые должны быть присущи пар
ламенту как таковому: законодательная, бюджетная, контроль
ная. При этом каждая из них настойчиво и последовательно
оформлялась таким образом, что на большее, чем высокое зако
носовещательное учреждение, Дума никак не могла претендо
вать1. Сложившуюся в тот период форму правления в Россий
ской империи большинство исследователей называют дуали
стической монархией, а в советской литературе встречалось
такое определение, как конституционное самодержавие2.
Глава 1. Парламентаризм в дореволюционной России
1 См.: Парламентское право России: учеб. пособие / Под ред. И. М. Сте
панова, Т. Я. Хабриевой. С. 13.
2 См.: Давидович A.M. Сущность и эволюция самодержавия в эпоху импе
риализма // Советское государство и право. 1970.№ 6; Ленин В. И. Полн. собр.
соч. Т. 12. С. 305.
Г л а в а 2
Парламентаризм в советском государстве
§ 1. Взгляды на парламентаризм в советское время
С Октябрьской революции 1917 г. начинается новый, совет
ский период в истории российского парламентаризма. В этот
период были опрокинуты все существовавшие ранее представ
ления о парламентаризме. Однако в СССР, по сути, была по
строена его новая модель советского типа, хотя это всячески от
рицалось.
В советское время в обществе господствовал критический
взгляд на парламентаризм. Он рассматривался как буржуазный
государственный строй в странах, в которых формально парла
мент играет руководящую роль в системе государственных орга
нов. В основе такого подхода лежали взгляды классиков мар
ксизма.
На основе исследований К. Маркса и Ф. Энгельса отношение
к парламентаризму в наиболее обобщенном виде было изложено
В. И. Лениным в работе «Государство и революция». По его мне
нию, «раз в несколько лет решать, какой член господствующего
класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, — вот в
чем настоящая суть буржуазного парламентаризма, не только в
парламентарноконституционных монархиях, но и в самых де
мократических республиках... Выход из парламентаризма, ко
нечно, не в уничтожении представительных учреждений и вы
борности, а в превращении представительных учреждений из го
ворилен в «работающие» учреждения... В парламентах только
болтают со специальной целью надувать «простонародье»...
В правительстве идет перманентный кадриль, с одной стороны,
чтобы по очереди сажать «к пирогу» доходных и почетных месте
История парламентаризма в России 49
чек побольше эсеров и меньшевиков, с другой стороны, чтобы
«занять внимание» народа. А в канцеляриях, в штабах «работают»
«государственную» работу!.. Продажный и прогнивший парла
ментаризм буржуазного общества Коммуна заменяет учреждени
ями, в коих свобода суждения и обсуждения не вырождается в
обман, ибо парламентарии должны сами работать, сами испол
нять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни,
сами отвечать непосредственно перед своими избирателями.
Представительные учреждения остаются, но парламентаризма,
как особой системы, как разделения труда законодательного и
исполнительного, как привилегированного положения для де
путатов, здесь нет. Без представительных учреждений мы не мо
жем себе представить демократии, даже и пролетарской демокра
тии, без парламентаризма можем и должны»1.
Здесь важно заметить, что негативное отношение В. И. Ле
нина к парламентаризму не было чемто новым или экстраор
динарным. В общественнополитической жизни и научной сре
де России второй половины XIX — начала XX в. аналогичные
взгляды были достаточно широко распространены. К тому же
неэффективность деятельности Государственной думы, парла
ментов других стран, ограниченность их полномочий подтвер
ждали ленинские слова. В тот период никто не питал иллюзий
относительно ограничения самодержавия, конституционного
или народного представительства.
В марте 1906 г. в отношении І Государственной думы
В. И. Ленин писал: «У нас нет парламента, ...у нас нет конститу
ции, а есть только конституционное самодержавие, есть только
конституционные иллюзии, особенно вредные в эпоху обост
ренной гражданской войны и особенно усердно распространяе
мые кадетами»2.
Критическое отношение к Государственной думе сохрани
лось в дальнейшем и в советской научной литературе. Давая
оценку Думе, подчеркивалось что это никчемное, неуклюжее
учреждение, пристроенное к громоздкой и реакционной госу
дарственной системе России. Ее путь—от либеральной демаго
50 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 46.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 12. С. 305.
гии и бесполезных дебатов к политической реакции. При этом
обращалось внимание на ограниченность прав Думы, ее медли
тельность, неспособность решить кардинальные вопросы.
Стремление сохранить гражданский мир в стране выдавалось за
заискивание перед самодержавием, а мысль о единстве всех
патриотических сил страны с монархом во время войны — за
поддержку империалистической бойни1.
Как известно, вплоть до 1917 г. партия большевиков во главе
с В. И. Лениным не имела какоголибо существенного влияния
на политические процессы в России. Для захвата власти боль
шевикам было недостаточно простой критики самодержавия и
Временного правительства, тогда в России это происходило по
всеместно. Нужна была идея, которая бы увлекла массы и сти
мулировала их на революционные действия. В. И. Ленин нашел
такую идею, выдвинув в «Апрельских тезисах» идею передачи
Советам всей полноты власти и лозунг: «Вся власть Советам!»,
характеризуя систему Советов как новый тип государства2. При
этом он уже тогда понимал, что после того, как вся полнота вла
сти в государстве перейдет к Советам, следующим этапом борь
бы за власть для его партии станет захват и большевизация уже
самих Советов3. Почему выбор остановился именно на Советах,
а не на коммуне или Учредительном собрании — представи
тельном органе, избранном в ноябре 1917 г. и призванном опре
делить государственное устройство России?
Причина заключалась в том, что Советы не были кемто на
вязанными или придуманными органами, как, например, Госу
дарственная дума или Учредительное собрание. Они возникли
стихийно, в 1905 г., как органы стачечной борьбы пролетариата,
а в дальнейшем стали и органами классовой борьбы. Прекрасно
понимая роль и значение Советов, В. И. Ленин писал: «Эти ор
ганы создавались исключительно революционными слоями на
селения, они создавались вне всяких законов и норм всецело
История парламентаризма в России 51
§ 1. Взгляды на парламентаризм в советское время
1 См.: Глушко Е. К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной
России // Разделение властей и парламентаризм. М, 1992. С. 100.
2 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 31. С. 113—118.
3 См.: Советы // URL: http://ru.wikipedia.org/?oldid=67293192 (дата обра
щения 26.01.2015).
революционным путем, как продукт самобытного народного
творчества, как проявление самодеятельности народа, избавив
шегося или избавляющегося от старых полицейских пут. Это
были, наконец, именно органы власти, несмотря на всю их за
чаточность, стихийность, неоформленность, расплывчатость в
составе и в функционировании»1.
Вполне закономерно, что народные массы России пошли за
Советами. Система разделения властей буржуазного парламен
таризма была чужда абсолютному большинству населения, как
и традиции западной демократии. В Советах той поры явствен
но проступало их общинное, вечевое начало, где решения при
нимались на основе здравого смысла, без парламентской казуи
стики. Произошло соединение нравственного, общинного
идеала народа с идеей государственности. Несомненно, что
Советы стали важным фактором успеха большевиков как в Ок
тябрьской революции, так и в Гражданской войне, но к ее исхо
ду подверглись негативной трансформации, реальная власть
перешла к чрезвычайным органам, партийным структурам
РКП(б)2.
По Ленину, государственной формой диктатуры пролета
риата, вовлечения трудящихся в политическую жизнь должна
стать Республика Советов. Конструирование модели такой
республики считалось одним из открытий, сделанных Лени
ным в политической теории3. Он представлял Советы как но
вый виток развития государственной власти, который дает
возможность соединять выгоды парламентаризма с выгодами
непосредственной и прямой демократии, т.е. возможность со
единять в лице выборных представителей народа и законода
тельную функцию, и исполнение законов. В. И. Ленин назы
вал Советы самыми представительными и интернациональны
ми организациями, соединяющими в себе законодательную и
52 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
1 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 12. С. 317.
2 См.: Андреев В. П. Советский период народного представительства //
URL: http://duma.tomsk.ru/page/8349копия10287.html (дата обращения: 10.
08.2014).
3 См.: Мамут Л. С. Глава 19. Политикоправовая идеология большевиз
ма // История политических и правовых учений (Краткий учебный курс) /
Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2000. С. 145.
исполнительную власть1. Он видел республику Советов постро
енной на основе демократического централизма, т.е. выборно
сти всех органов власти снизу доверху, их подотчетности и
подконтрольности, сменяемости депутатов и т.д. При этом Со
веты должны находиться под руководством большевистской
партии. По поводу места и роли партии в общем механизме
пролетарской государственной власти В. И. Ленин говорил
следующее: «Диктатуру осуществляет организованный в Сове
ты пролетариат, которым руководит коммунистическая партия
большевиков»2. «Ни один важный политический или организа
ционный вопрос не решается ни одним государственным учре
ждением в нашей республике без руководящих указаний ЦК
партии»3. А по поводу диктатуры одной партии он писал: «Да,
диктатура одной партии.Мына ней стоим и с этой почвы сойти
не можем»4.
Основные ленинские идеи о новом государстве, являясь
стержнем государственного строительства в СССР, получили в
том или ином виде нормативное закрепление во всех союзных и
республиканских конституциях, а также теоретическое обосно
вание в науке конституционного (государственного) права со
ветского периода. Однако в процессе их реализации полностью
отказаться от начал парламентаризма в государственном строи
тельстве так и не удалось. В СССР были созданы полновласт
ные органы народного представительства. Они осуществляли
законодательную деятельность, формировали органы исполни
тельной власти, которые были ответственны перед ними и осу
ществляли за ними контроль, т.е. выполняли все те функции,
которые присущи классической парламентской республике с
преобладающей ролью парламента. При этом принцип разделе
ния властей не признавался.
Другой вопрос, что реальная власть коммунистических вож
дей и партийнобюрократического аппарата, нищета, гонения,
репрессии нередко сводили на нет все, что провозглашалось в
История парламентаризма в России 53
§ 1. Взгляды на парламентаризм в советское время
1 См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 304.
2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 27.
3 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 41. С. 30—31.
4 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 39. С. 134.
советских конституциях, что делало советский парламентаризм
во многом фикцией или псевдопарламентаризмом. Этим объяс
няется его негативная оценка рядом исследователей. Тем не ме
нее он был реален, и такова особенность этого явления: парла
ментаризм может существовать в том или ином виде при всех
формах правления и политических режимах, в том числе тота
литарных.
В советский период в конституционноправовой науке раз
рабатывались главным образом вопросы, связанные со строи
тельством нового социалистического государства, диктатуре
пролетариата, руководящей роли рабочего класса и его комму
нистической партии в государственном строительстве, о роли
народных масс в управлении государством, о сущности и содер
жании социалистической демократии и самоуправления, о вы
борных представительных органах в лице Советов как полити
ческой основе государства, о социальной структуре общества, о
положении личности в социалистическом обществе и т.д. Эти
теоретические разработки легли в основу деятельности по соз
данию и развитию социалистического государства и права. Они
также составили методологическую основу развития науки кон
ституционного права на весь социалистический этап развития
российского государства1.
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм
в СССР и РСФСР
Конституция РСФСР 1918 г. Элементы парламентаризма
Ленинские идеи о новом государстве были закреплены в
Конституции РСФСР, принятой постановлением V Всероссий
ского съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских
и казачьих депутатов 10 июля 1918 г.2 Это была первая Консти
туция в истории России, первый основной закон нового социа
листического государства. Конституция юридически закрепила
завоевания Октябрьской революции, явилась правовой осно
54 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
1 См.: Конституционное право: учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова и
Ю. Д. Казанчева. М., 1997. С. 20—26.
2 СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
вой для становления и развития советского государства и права,
имела огромное пропагандистское значение во всем мире.
Согласно Конституции Россия объявлялась Республикой
Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, а вся
власть в центре и на местах принадлежащей этим Советам. Со
ветская Российская Республика учреждалась на основе свобод
ного союза свободных наций как федерация советских нацио
нальных республик. Закреплялась принадлежность верховной
власти в РСФСР Всероссийскому съезду Советов.
Всероссийский съезд Советов не являлся постоянным орга
ном и созывался Всероссийским центральным исполнитель
ным комитетом Советов (ВЦИК) не реже двух раз в год. В со
став Всероссийского съезда Советов входили представители го
родских Советов по расчету один депутат на 25 000 избирателей
и представители губернских съездов Советов по расчету один
депутат на 125 000 жителей. Чрезвычайный Всероссийский
съезд Советов созывался ВЦИК по собственной инициативе
или по требованию Советов местностей, насчитывающих не ме
нее 1/3 всего населения Республики. Всероссийский съезд Сове
тов избирал ВЦИК в числе не более 200 человек, который все
цело был ответствен перед Всероссийским съездом Советов.
В период между съездами высшей властью Республики яв
лялся ВЦИК. Он был высшим законодательным, распоряди
тельным и контролирующим органом. ВЦИК давал общее на
правление деятельности правительства и всех органов совет
ской власти в стране, объединял и согласовывал работу в сфере
законодательства и управления, наблюдал за проведением в
жизнь Советской Конституции, постановлений Всероссийских
съездов Советов и центральных органов советской власти.
ВЦИК образовывал Совет народных комиссаров (Совнарком)
для общего управления делами и отделы (народные комисса
риаты) для руководства отдельными отраслями управления.
Члены ВЦИК работали в отделах (народных комиссариатах)
или выполняли его особые поручения.
Компетенция ВЦИК была аналогична компетенции Всерос
сийского съезда Советов (принятие законов, бюджета, установ
ление налогов и т.д.), исключение составляли вопросы об уста
новлении, дополнении и изменении основных начал Советской
История парламентаризма в России 55
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
Конституции, ратификации мирных договоров, которые отно
сились к исключительному ведению Всероссийского съезда Со
ветов. Решать вопросы, связанные с установлением и измене
нием границ, а равно с отчуждением частей территории РСФСР
или принадлежащих ей прав, сношением с иностранными госу
дарствами, объявлением войны и заключением мира предостав
лялось ВЦИК лишь при невозможности созыва Всероссийско
го съезда Советов.
Для общего управления делами формировался Совет народ
ных комиссаров (Совнарком), который был вправе издавать
декреты, распоряжения, инструкции и принимать все меры, не
обходимые для правильного и быстрого течения государствен
ной жизни. ВЦИК был вправе отменить или приостановить
всякое постановление или решение Совнаркома. Назначение и
смещение как отдельных членов Совнаркома, так и в целом, а
также утверждение его Председателя находились в ведении Все
российского съезда Советов и ВЦИК.
На местах организация советской власти строилась на той же
основе. Избирались областные, губернские (окружные), уезд
ные (районные), волостные (сельские) съезды Советов из пред
ставителей соответствующих Советов исходя из количества жи
телей. Например, областные съезды Советов составлялись сле
дующим образом: по расчету один депутат на 25 000 жителей, а
от городов — по одному депутату на 5000 избирателей, но не бо
лее 500 делегатов на всю область либо из представителей гу
бернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если
этот съезд собирается непосредственно перед областным съез
дом Советов и т.д.
Съезды Советов созывались соответствующими по террито
рии исполнительными органами советской власти (исполни
тельными комитетами) по усмотрению последних или по требо
ванию Советов местностей, насчитывающих не менее 1/3 всего
населения данного района, но во всяком случае не реже двух раз
в год по области, одного раза в три месяца по губернии и уездам
и одного раза в месяц по волости.
Съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной)
избирал свой исполнительный орган—Исполнительный коми
тет, который был ответствен перед избравшим его съездом.
56 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
В границах своего ведения съезд Советов (областной, губерн
ский, уездный, волостной) являлся высшей в пределах данной
территории властью, а в период же между съездами—Исполни
тельный комитет.
В городах, селах, деревнях и т.д. формировались Советы де
путатов исходя из количественного состава населения. Такие
Советы для текущей работы избирали из своего состава испол
нительный орган (Исполнительный комитет).
К ведению органов советской власти на местах относились
вопросы, связанные с проведением в жизнь постановлений со
ответствующих высших органов советской власти, а также ре
шение всех местных вопросов в пределах их ведения. При этом
вышестоящие органы власти наделялись правом контроля за
нижестоящими с правом отмены решений последних.
Избирательными правами обладали все граждане РСФСР,
достигшие ко дню выборов восемнадцатилетнего возраста. Ли
шались избирательных прав: лица, прибегающие к наемному
труду в целях извлечения прибыли; живущие на нетрудовой до
ход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, посту
пления с имущества и т.п.; частные торговцы, торговые и ком
мерческие посредники; монахи и духовные служители церквей
и религиозных культов; служащие и агенты бывшей полиции,
особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также чле
ны царствовавшего в России дома; лица, признанные в установ
ленном порядке душевнобольными или умалишенными, а рав
но лица, состоящие под опекой; лица, осужденные за корыст
ные и порочащие преступления на срок, установленный
законом или судебным приговором.
Выборы должны были происходить в присутствии избирате
лей комиссии и представителя местного Совета. Подробный
порядок выборов, а равно участие в них профессиональных и
иных рабочих организаций определялся местными Советами
согласно инструкции ВЦИК. Материалы по выборам поступа
ли в соответствующий Совет, который назначал мандатную ко
миссию по проверке выборов. О результатах проверки мандат
ная комиссия докладывала Совету, который решал вопрос об
утверждении или неутверждении спорного кандидата, отмене и
назначении новых выборов. Последней инстанцией по касса
История парламентаризма в России 57
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
ции советских выборов являлся ВЦИК. Избиратели, пославшие
в Совет депутата, имели право во всякое время отозвать его и
провести новые выборы.
В Конституции РСФСР 1918 г. был заложен ряд основопола
гающих принципов, которые в том или ином виде отражались и
в последующих советских конституциях: классовость советской
демократии, интернационализм, равноправие женщины и муж
чины, последовательность и гарантированность советской
демократии, неразрывность прав граждан с их обязанностями,
национальнотерриториальный принцип, принцип демократи
ческого централизма, сочетание общественного и государствен
ного контроля и др.
Давая в целом оценку Конституции РСФСР 1918 г. и учиты
вая сложившиеся в то время реалии, следует отметить, что кон
струкция советской власти того периода была далека от какого
либо намека на парламентаризм. О разделении властей и о су
дебной власти в Конституции не упоминалось. В системе орга
низации советской власти можно увидеть лишь отдельные эле
менты парламентаризма, а именно — наличие высших предста
вительных органов власти, наделенных правом принимать
законы, но в отличие от классических парламентских респуб
лик, где парламенты главным образом законодательствуют, Со
веты были полновластными и единовластными органы народ
ного представительства и принимающими и исполняющими за
коны. В Конституции предусматривалась многоступенчатая
система выборов, отдельные категории граждан лишены изби
рательных прав. Была сумбурность в компетенции верховной
власти: законодательными полномочиями одновременно наде
лены и Всероссийский съезд Советов и ВЦИК, в ряде случаев
декреты СНК имели характер законов или подменяли закон;
многие конституционные положения носили не юридический,
а декларативный и политический характер. К тому же Советы
на деле занимали подчиненное положение, уступив приоритет
органам партийнополитического руководства обществом и го
сударством. Конечно, все это говорит не в пользу парламента
ризма. Однако здесь надо учитывать исторические условия, в
которых принималась Конституция: продолжающаяся мировая
война, начавшаяся Гражданская война, экономический кризис,
58 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
зыбкость большевистской власти, революционные настроения
масс, отсутствие опыта конституционного строительства и т.д.
Большевикам нужна была хоть какаянибудь конституция,
пусть и не совершенная с правовой точки зрения права, но все
таки закрепляющая статус новой власти и ее легитимность.
К достоинствам Конституции РСФСР 1918 г., пожалуй,
можно отнести то, что она была первой за всю многовековую
историю России, закрепляла основные начала советской демо
кратии, демократии для большинства, предоставляла гражда
нам широкие социальноэкономические и политические права,
обеспечивала возможность реального народного представи
тельства в органах государственной власти. Эта Конституция
была законом переходного периода, законом государства дикта
туры пролетариата и во многом носила временный характер.
Конституции СССР 1924 г. и РСФСР 1925 г.
Формирование парламентаризма
Конституция СССР принята II Всесоюзным съездом Сове
тов 31 января 1924 г.1 Главной отличительной чертой Конститу
ции было то, что она закрепила образование нового государст
ва — Союза Советских Социалистических Республик, разделе
ние прав Союза ССР и союзных республик в его составе.
В Конституции нет привычных разделов об общественном уст
ройстве, о правах и обязанностях граждан, избирательном пра
ве, местных органах власти и управления. Данные вопросы
должны были быть отражены в республиканских конституциях.
Конституция состояла из двух разделов: Декларации об об
разовании СССР и Договора об образовании СССР.
В Декларации провозглашались основные принципы объе
динения в союз: добровольность, равноправие, право свободно
го выхода из СССР. В Договоре закреплялись перечень респуб
лик, входящих в союзное федеративное государство, и предме
ты ведения верховных органов власти СССР. Так, ведению
Союза ССР в лице его верховных органов подлежали: предста
вительство Союза в международных сношениях, ведение всех
История парламентаризма в России 59
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
1 См: Конституция СССР 1924 г. // URL: http://constitution.garant.ru/
history/ussrrsfsr/1924 / (дата обращения: 27.10.2014).
дипломатических сношений, заключение политических и иных
договоров с другими государствами; изменение внешних гра
ниц Союза, а также урегулирование вопросов об изменении
границ между союзными республиками; заключение договоров
о приеме в состав Союза новых республик; объявление войны и
заключение мира; заключение внешних и внутренних займов
Союза и разрешение внешних и внутренних займов союзных
республик; ратификация международных договоров; руковод
ство внешней торговлей и установление системы внутренней
торговли; установление основ и общего плана всего народного
хозяйства Союза, определение отраслей промышленности; ор
ганизация и руководство вооруженными силами; утверждение
единого государственного бюджета; установление общесоюз
ных налогов и доходов; установление единой денежной и кре
дитной системы; установление основ судоустройства и судо
производства, а также гражданского и уголовного законода
тельства и т.д. Утверждение и изменение основных начал
Конституции относилось к исключительному ведению съезда
Советов СССР. Суверенитет союзных республик ограничивал
ся лишь в пределах, указанных в Конституции, и лишь по пред
метам, отнесенным к компетенции Союза. За каждой из союз
ных республик сохранялось право свободного выхода из Союза.
Для граждан союзных республик устанавливалось единое союз
ное гражданство.
Закреплялось, что верховным органом власти СССР являлся
съезд Советов, а в период между съездами Советов — Централь
ный исполнительный комитет (ЦИК) СССР, который был от
ветствен перед съездом Советов СССР. Съезд Советов состав
лялся из представителей городских Советов и Советов город
ских поселений из расчета один депутат на 25 000 избирателей и
представителей губернских съездов Советов из расчета один де
путат на 125 000 жителей. Очередные съезды Советов СССР со
зывались ЦИК СССР один раз в год, а чрезвычайные — по ре
шению ЦИК, по требованию Союзного Совета, Совета Нацио
нальностей или же по требованию двух союзных республик.
ЦИК СССР состоял из Союзного Совета и Совета Нацио
нальностей. Съезд Советов СССР избирал Союзный Совет из
представителей союзных республик пропорционально населе
60 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
нию каждой, всего в составе 414 членов. Совет Национально
стей образовывался из представителей союзных и автономных
советских социалистических республик — по пять представите
лей от каждой и из представителей автономных областей
РСФСР — по одному представителю от каждой. Состав Совета
Национальностей в целом утверждался съездом Советов Союза.
Союзный Совет и Совет Национальностей рассматривали
все декреты, кодексы и постановления, поступающие к ним от
Президиума ЦИК, Центрального исполнительного комитета и
Совета народных комиссаров (Совнаркома) СССР, отдельных
народных комиссариатов Союза, ЦИК союзных республик, а
также возникающие по собственной инициативе. ЦИК наде
лялся правом издавать кодексы, декреты, постановления и рас
поряжения, обязательные к исполнению на всей территории
страны, объединял работу в сфере законодательства и управле
ния СССР, определял круг деятельности Президиума ЦИК и
Совнаркома. Очередные сессии ЦИК созывались его Прези
диумом три раза в год, чрезвычайные—по постановлению Пре
зидиума ЦИК СССР, по требованию Президиума Союзного
Совета или Президиума Совета Национальностей, а также по
требованию ЦИК союзной республики. Законопроекты полу
чали силу закона лишь при условии принятия их как Союзным
Советом, так и Советом Национальностей и публиковались от
имени ЦИК СССР. В случаях разногласий по законопроекту
между Союзным Советом и Советом Национальностей преду
сматривалось создание согласительной комиссии, а при недос
тижении соглашения вопрос переносился на рассмотрение со
вместного заседания Союзного Совета и Совета Национально
стей и далее — на разрешение очередного или чрезвычайного
съезда Советов СССР.
В период между сессиями ЦИК СССР, высшим законода
тельным, исполнительным и распорядительным органом вла
сти являлся его Президиум в количестве 21 члена, который был
ответствен перед ЦИК СССР. На Президиум возлагалось
наблюдение за проведением в жизнь Конституции СССР, ис
полнение постановлений съезда Советов и ЦИК СССР всеми
органами власти, с правом приостановления и отмены поста
новлений Совнаркома и народных комиссариатов СССР, цен
История парламентаризма в России 61
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
тральных исполнительных комитетов и советов народных ко
миссаров союзных республик, а также приостановления поста
новлений съездов Советов союзных республик с последующим
их рассмотрением и утверждением ЦИК СССР.
Декреты и постановления ЦИК СССР, его Президиума и
Совнаркома СССР печатались на языках, общеупотребитель
ных в союзных республиках.
Совнарком СССР являлся исполнительным и распоряди
тельным органом ЦИК СССР, был ответствен перед ним, обра
зовывался ЦИК в составе Председателя, заместителей Предсе
дателя, народных комиссаров (по иностранным делам, воен
ным и морским, внешней торговли и т.д.). Совнарком СССР
имел право издавать декреты и постановления, обязательные к
исполнению на всей территории СССР. При этом ЦИК союз
ной республики предоставлялось право оспаривать постановле
ния Совнаркома СССР в Президиум ЦИК СССР, не приоста
навливая их исполнения.
В Конституции предусматривалось учреждение при ЦИК
СССР Верховного Суда, который в рамках своей компетенции
давал верховным судам союзных республик руководящие разъ
яснения по вопросам общесоюзного законодательства; рас
сматривал и опротестовывал перед ЦИК СССР по представле
нию прокурора Верховного Суда СССР постановления, реше
ния и приговоры верховных судов союзных республик, если они
противоречили общесоюзному законодательству или если ими
затрагивались интересы других республик; давал заключения по
требованию ЦИК СССР о законности постановлений союзных
республик с точки зрения их соответствия Конституции; разре
шал судебные споры между союзными республиками; рассмат
ривал дела по обвинению высших должностных лиц Союза в
преступлениях по должности.
Верховный Суд СССР в составе его пленарного заседания
образовывался из 11 членов, в том числе одного представителя
Объединенного государственного политического управления
(ОГПУ) СССР1. Председатель, его заместитель и остальные
пять членов назначались Президиумом ЦИК СССР.
В Конституции закреплялась организация власти в союзных
республиках, аналогичная общесоюзной. Верховным органом
62 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
власти республики являлся съезд Советов республики, а в про
межутках между съездами — ее центральный исполнительный
комитет, который также избирал президиум, образовывал Со
вет народных комиссаров, имевшие те же полномочия, что и со
юзные органы, но на уровне республики. ЦИК республики до
полнительно наделялся правом амнистии, помилования и реа
билитации в отношении граждан, осужденных судебными и
административными органами союзных республик.
Как видим, Конституция СССР 1924 г. закрепляла ряд осно
вополагающих принципов создания союзного государства, в
том числе право свободного выхода из Союза, ввела понятие су
веренитета в практику отношений между Союзом и республи
ками. В ней предусматривалось создание двухпалатного парла
мента — ЦИК СССР, устанавливался порядок принятия зако
нов палатами и способы урегулирования разногласий между
ними, содержалась норма об опубликовании принятых законах,
причем на всех общеупотребительных языках в союзных рес
публиках. Все это говорит о том, что Советский Союз стал фор
мироваться как парламентская республика. Конечно, еще оста
вались революционные анахронизмы, взятые из Конституции
РСФСР 1918 г., но серьезный шаг к парламентаризму был уже
сделан, и всего через 12 лет СССР станет уже вполне современ
ной парламентской республикой. Правда, следует заметить, что
на всем протяжении существования советской власти это поче
муто отрицалось.
В связи с образованием СССР и принятием Конституции
СССР 1924 г. в РСФСР, как и в других союзных республиках,
была принята новая Конституция, текст которой был утвержден
постановлением XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая
1925 г. и назван «измененным текстом Конституции»1. В ст. 1
Конституции закреплялось, что она исходит из основных поло
жений Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого наро
История парламентаризма в России 63
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
1 Этот орган образован 15 ноября 1923 г. в целях борьбы с политической и
экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом. Надзор за за
конностью действий ОГПУ был возложен на прокурора Верховного Суда
СССР. — Прим. автора.
1 См.: URL: http://constitution.garant.ru/history/ussrrsfsr/1924/ (дата обра
щения: 27.10.2014).
да, принятой III Всероссийским съездом Советов, и основных
начал Конституции РСФСР 1918 г. и имеет своей задачей гаран
тировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуа
зии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осущест
вления коммунизма, при котором не будет ни деления на клас
сы, ни государственной власти. В данной Конституции уже не
было самой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого
народа, которая имелась в Конституции 1918 г., однако Консти
туция носила очевидно классовый характер, хотя многие фор
мулировки были несколько смягчены и политические задачи не
были столь категоричны. Конституция приобрела уже очерта
ния юридического документа, больше похожего на конституци
онный правовой акт, нежели на политическую декларацию, как
в случае с Конституцией 1918 г. При этом нельзя не отметить су
щественной преемственности, данной Конституцией с Консти
туции 1918 года. В Конституции сохранились основные консти
туционные принципы, заложенные Основным Законом 1918 г.,
имелись прямые ссылки на ее нормы. Например, ст. 20 Консти
туции закрепляла, что Всероссийский съезд Советов составля
ется на основаниях, установленных ст. 25 Конституции РСФСР
1918 г., а в ст. 51 предусматривалось, что Съезды советов состав
ляются в соответствии с Конституцией РСФСР 1918 г. и поста
новлениями VII Всероссийского съезда Советов.
Что касается новелл Конституции 1925 г., то следует отме
тить закрепление в ней статуса РСФСР как федеративного госу
дарства с автономными образованиями и факт вхождения в
СССР. В ст. 3 Конституции говорилось, что согласно воле наро
дов РСФСР, принявших решение на Х Всероссийском съезде
Советов об образовании Союза Советских Социалистических
Республик, Российская Социалистическая Федеративная Со
ветская Республика, входя в состав СССР, передает Союзу пол
номочия, отнесенные в соответствии со ст. 1 Конституции
СССР к ведению органов СССР. а в ст. 19 устанавливалось, что
в пределах, указанных в Основном Законе (Конституции)
СССР, и по предметам, отнесенным к компетенции Союза, на
территории РСФСР имеют обязательную силу постановления
верховных органов СССР. За этим исключением, никакие орга
ны, кроме Всероссийского съезда Советов, ВЦИК, его Прези
64 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
диума и Совнаркома, не имеют права издавать законодательные
акты общегосударственного значения на территории РСФСР.
Таким образом, за РСФСР как бы сохранялись суверенные пра
ва вне пределов прав Союза, однако упоминаний о суверенитете
РСФСР в Конституции нет. Не было закреплено также право
выхода из состава СССР. В Конституции появилась глава чет
вертая «Об автономных советских социалистических республи
ках и областях», в которой закреплялись статус новых субъектов
РСФСР, их полномочия, основы взаимоотношений с централь
ными органами власти РСФСР.
В Конституции РСФСР 1925 г. попрежнему ничего не гово
рилось о разделении властей и о судебной власти; избиратель
ные права граждан, как и ранее, ограничивались; структура и
порядок формирования органов власти практически не измени
лись.
В дальнейшем конституционное развитие РСФСР и других
союзных республик в составе СССР все больше связывалось с
союзными конституциями. Конституции республик почти пол
ностью копировали текст союзных конституций, практически
не отличаясь ни по форме ни по содержанию.
Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г.
Расцвет парламентаризма
К 1936 г. в СССР произошли существенные социальноэко
номические изменения. Была ликвидирована многоукладная
экономика, государственная форма собственности стала основ
ной, изменился классовый состав населения, наряду с рабочим
классом появились колхозное крестьянство и народная интел
лигенция, нетрудящиеся классы и многие инакомыслящие
были либо физически уничтожены, либо подверглись репресси
ям и гонениям. Страна достигла крупных успехов в экономиче
ской и военной областях, появилась реальная возможность рас
ширить и предоставить равные социальноэкономические и
политические права всем гражданам. Задачи, намеченные Кон
ституцией СССР 1924 г., в большинстве своем были выполне
ны, и она уже не отвечала требованиям дня. К тому же междуна
родная обстановка накануне Второй мировой войны требовала
История парламентаризма в России 65
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
привлечь внимание к СССР международного сообщества для
совместного противостояния фашизму.
В сопроводительной записке к проекту решения Политбюро
от 31 января 1935 г. об изменениях в Конституции и создании
Конституционной комиссии И. В. Сталин писал: «Помоему,
дело с Конституцией Союза ССР состоит куда сложнее, чем это
может показаться на первый взгляд. Вопервых, систему выборов
надо менять не только в смысле уничтожения ее многостепенно
сти. Ее надо менять еще в смысле замены открытого голосова
ния закрытым (тайным) голосованием. Мы можем и должны
пойти в этом деле до конца, не останавливаясь на полдороге.
Обстановка и соотношение сил в нашей стране в данный мо
мент таковы, что мы можем только выиграть политически в этом
деле. Я уже не говорю о том, что необходимость такой реформы
диктуется интересами международного революционного движе
ния, ибо подобная реформа обязательно должна сыграть роль
сильнейшего орудия, бьющего по международному фашизму...»1.
Для подготовки новой конституции осенью 1935 г. ЦИК
СССР была создана Конституционная комиссия под председа
тельством Секретаря ЦК ВКП(б) И. В. Сталина. В обсуждении
проекта Конституции участвовало большинство населения
страны, в комиссию поступило более 154 тыс. предложений и
поправок, многие из которых были учтены. В работе над тек
стом конституции непосредственно принимал участие
И. В. Сталин. Н. И. Бухарин считал себя автором основной час
ти текста конституции2. Небезынтересно в этом плане привести
некоторые выдержки из доклада И. В. Сталина на Чрезвычай
ном VІІІ Всесоюзном съезде Советов «О проекте Конституции
Союза ССР» (25 ноября 1936 г.). Так, И. В. Сталин писал:
«Я должен признать, что проект новой Конституции действи
тельно оставляет в силе режим диктатуры рабочего класса, рав
но как сохраняет без изменения нынешнее руководящее поло
жение Коммунистической партии СССР. Если уважаемые кри
66 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
1 Цит. по: Хлевнюк О. В. Хозяин. Сталин и утверждение сталинской дикта
туры. М., 2012. С. 249.
2 См.: URL: http://ru.wikipedia.org/?oldid=66063355 (дата обращения:
10.10.2014).
тики считают это недостатком проекта Конституции, то можно
только пожалеть об этом. Мы же, большевики, считаем это дос
тоинством проекта Конституции.
СССР есть добровольный союз равноправных Союзных рес
публик... СССР есть многонациональное государство. У нас име
ется верховный орган, где представлены общие интересы всех
трудящихся СССР, независимо от их национальности. Это —
Совет Союза. Но у национальностей СССР, кроме общих инте
ресов, имеются еще свои особые, специфические интересы, свя
занные с их национальными особенностями. Можно ли пренеб
регать этими специфическими интересами? Нет, нельзя. Нужен
ли специальный верховный орган, который отражал бы эти
именно специфические интересы? Безусловно, нужен. Не может
быть сомнения, что без такого органа невозможно было бы
управлять таким многонациональным государством, как СССР.
Таким органом является вторая палата — Совет Национально
стей СССР. Ссылаются на парламентскую историю европейских
и американских государств, ссылаются на то, что двухпалатная
система в этих странах дала лишь минусы, что вторая палата вы
рождается обычно в центр реакции и в тормоз против движения
вперед. Все это верно. Но это происходит потому, что в этих
странах между палатами нет равенства. Как известно, второй па
лате дают нередко больше прав, чем первой, и затем, как прави
ло, вторая палата организуется недемократическим путем, не
редко путем назначения ее членов сверху. Несомненно, что этих
минусов не будет, если провести равенство между палатами и
вторую палату организовать так же демократически, как и пер
вую... выбирать депутатов в Совет Национальностей так же, как
и в Совет Союза, путем прямых выборов.
Надо, наконец, покончить с тем положением, когда законода
тельствует не один какойнибудь орган, а целый ряд органов. Та
кое положение противоречит принципу стабильности законов.
А стабильность законов нужна нам теперь больше, чем когда бы
то ни было. Законодательная власть в СССР должна осуществ
ляться только одним органом — Верховным Советом СССР.
Требуют, чтобы председатель Президиума Верховного Сове
та Союза ССР избирался не Верховным Советом СССР, а всем
населением страны. Я думаю, что это дополнение неправильно,
История парламентаризма в России 67
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
ибо оно не соответствует духу нашей Конституции. По системе
нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного
президента, избираемого всем населением, наравне с Верхов
ным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному
Совету. Президент в СССР коллегиальный — это Президиум
Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Вер
ховного Совета, избираемый не всем населением, а Верховным
Советом и подотчетный Верховному Совету. Опыт истории по
казывает, что такое построение верховных органов является
наиболее демократическим, гарантирующим страну от нежела
тельных случайностей.
Советская власть лишила избирательных прав нетрудовые и
эксплуататорские элементы не на веки вечные, а временно, до
известного периода. За истекший период мы добились того, что
эксплуататорские классы уничтожены, а Советская власть пре
вратилась в непобедимую силу. Ленин еще в 1919 году говорил,
что недалеко то время, когда Советская власть сочтет полезным
ввести всеобщее избирательное право без всяких ограничений.
Обратите внимание: без всяких ограничений. Это он говорил в
то время, когда иностранная военная интервенция не была еще
ликвидирована, а наша промышленность и сельское хозяйство
находились в отчаянном положении. С тех пор прошло уже
17 лет. Не пора ли, товарищи, выполнить указание Ленина?
Я думаю, что пора»1.
Все, о чем говорил И. В. Сталин, вошло в Конституцию (Ос
новной закон) СССР, утвержденную Чрезвычайным VIII съез
дом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г.2 За ней закрепилось
название «Сталинской». Примечательно, что после 1956 г. (раз
венчание культа личности Сталина) и вплоть до конца 80х —
начала 90х гг. прошлого века в научной литературе практиче
ски не упоминалось о роли Сталина в разработке Конституции
СССР 1936 г., при этом страна более 40 лет жила по этой Кон
ституции, а Конституция СССР 1977 г. представляла собой по
сути, ее модернизированный вариант.
68 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
1 Сталин И. В. Cоч. Т. 14. М., 1997. С. 119—147.
2 См.: URL: http://constitution.garant.ru/history/ussrrsfsr/1924/ (дата обра
щения: 27.10.2014).
Конституция СССР 1936 г. — юридически выверенный и
грамотно построенный документ. Она уже не содержала про
граммных заявлений и политических лозунгов (за некоторыми
исключениями), состояла из 13 глав, включавших 146 статей.
Основные положения Конституции 1936 г. (с учетом после
дующих изменений и дополнений) заключались в следующем.
Общественное устройство: СССР провозглашался социали
стическим государством рабочих и крестьян. Политическую ос
нову СССР составляли Советы депутатов трудящихся (ранее —
Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов),
экономическую основу — социалистическая система хозяйства
и социалистическая собственность на орудия и средства произ
водства в форме государственной собственности (всенародное
достояние) либо кооперативноколхозной. Допускалось мелкое
частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основан
ное на личном труде. Право личной собственности граждан ох
ранялось законом.
Хозяйственная жизнь СССР определялась и направлялась
государственным народнохозяйственным планом. Труд в
СССР является обязанностью и делом чести каждого способно
го к труду гражданина по принципу: «кто не работает, тот не
ест». В СССР осуществлялся принцип социализма: «от каждого
по его способности, каждому — по его труду».
Государственное устройство: СССР являлся союзным государ
ством, образованным на основе добровольного объединения рав
ноправных Советских Социалистических Республик (РСФСР,
УССР, БССР и др., всего 15 республик.). За каждой республи
кой сохранялись суверенные права, включая право иметь свою
Конституцию, республиканские войсковые формирования,
право свободного выхода из СССР и т.д. Законы СССР имели
одинаковую силу на территории всех союзных республик.
В случае расхождения закона союзной республики с законом
общесоюзным действовал общесоюзный закон.
Ведению СССР в лице его высших органов государственной
власти и органов государственного управления подлежали:
представительство СССР в международных сношениях, заклю
чение, ратификация и денонсация договоров СССР с другими
государствами, вопросы войны и мира; контроль за соблюдени
История парламентаризма в России 69
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
ем Конституции СССР; утверждение изменений границ между
союзными республиками; утверждение образования новых ав
тономных республик и автономных областей в составе союзных
республик; установление народнохозяйственных планов
СССР; утверждение единого государственного бюджета; уста
новление основ законодательства о труде, о судоустройстве,
гражданского и уголовного законодательства, законодательство
о союзном гражданстве, о правах иностранцев, о браке и семье и
другие вопросы общесоюзного значения.
Для граждан СССР устанавливалось единое союзное граж
данство. Каждый гражданин союзной республики являлся гра
жданином СССР.
Высшие органы государственной власти: высшим органом го
сударственной власти СССР являлся Верховный Совет СССР.
Законодательная власть СССР осуществлялась исключительно
Верховным Советом СССР. Верховный Совет СССР состоял из
двух палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Совет
Союза избирался гражданами СССР по избирательным округам
по норме: один депутат на 300 тыс. населения. Совет Нацио
нальностей избирался гражданами СССР по союзным и авто
номным республикам, автономным областям и национальным
округам по норме: по 32 депутата от каждой союзной республи
ки, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по пять
депутатов от каждой автономной области и по одному депутату
от каждого национального округа. Верховный Совет СССР из
бирался сроком на четыре года. Обе палаты Верховного Совета
СССР: Совет Союза и Совет Национальностей были равно
правны. Совету Союза и Совету Национальностей в одинако
вой мере принадлежала законодательная инициатива. Закон
считается утвержденным, если он был принят обеими палатами
Верховного Совета СССР простым большинством голосов каж
дой палаты.
Верховный Совет СССР избирал на совместном заседании
обеих палат Президиум Верховного Совета СССР в составе:
Председателя Президиума Верховного Совета СССР, 15 замес
тителей Председателя — по одному от каждой союзной респуб
лики, Секретаря Президиума и 20 членов Президиума Верхов
ного Совета СССР. Президиум Верховного Совета СССР был
70 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
подотчетен Верховному Совету СССР во всей своей деятельно
сти. Президиум Верховного Совета СССР: созывал сессии Вер
ховного Совета СССР; издавал указы; давал толкование дейст
вующих законов СССР; имел право производить всенародный
опрос (референдум) по своей инициативе или по требованию
одной из союзных республик; награждал орденами и медалями
СССР и присваивал почетные звания СССР и т.д.
Верховный Совет СССР имел право назначить, когда он со
чтет необходимым, следственные и ревизионные комиссии по
любому вопросу. Все учреждения и должностные лица были
обязаны выполнять требования этих комиссий и представлять
им необходимые материалы и документы. Депутат Верховного
Совета СССР не мог быть привлечен к судебной ответственно
сти или арестован без согласия Верховного Совета СССР, а в
период между сессиями Верховного Совета СССР — без согла
сия Президиума Верховного Совета СССР.
Верховный Совет СССР образовывал на совместном заседа
нии обеих палат Правительство СССР — Совет Министров
СССР, являвшийся высшим исполнительным и распорядитель
ным органом государственной власти СССР. Совет Министров
СССР был ответствен перед Верховным Советом СССР и ему
подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета —
перед Президиумом Верховного Совета СССР. Совет Минист
ров СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союз
нореспубликанских министерств СССР, государственных ко
митетов и других подведомственных ему учреждений; прини
мал меры по осуществлению народнохозяйственного плана,
государственного бюджета, укреплению кредитноденежной
системы; по обеспечению общественного порядка, защите ин
тересов государства и охране прав граждан и т.д. Правительство
СССР или министр СССР, к которым обращался с запросом де
путат Верховного Совета СССР, были обязаны не более чем в
трехдневный срок дать устный или письменный ответ в соответ
ствующей палате.
Высшие органы государственной власти и органы государст+
венного управления союзных и автономных республик. Местные ор+
ганы государственной власти: высшим органом государственной
власти союзной и автономной республики являлся Верховный
История парламентаризма в России 71
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
Совет союзной (автономной) республики, избираемый гражда
нами республики сроком на четыре года. Верховный Совет рес
публики был единственным законодательным органом респуб
лики. Верховный Совет избирал Президиум Верховного Совета
и образовывал Совет народных комиссаров согласно своей
Конституции. Компетенция органов государственной власти и
управления республик была аналогична союзной, но на респуб
ликанском уровне.
Органами государственной власти в краях, областях, авто
номных областях, округах, районах, городах, селах (станицах,
деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являлись Советы депутатов
трудящихся, избираемые сроком на два года. Они руководили
деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечи
вали охрану государственного порядка, соблюдение законов и
охрану прав граждан, руководили местным хозяйственным и
культурным строительством, устанавливали местный бюджет.
Исполнительными и распорядительными органами краевых,
областных, автономных областей, окружных, районных, город
ских и сельских Советов были избираемые ими исполнитель
ные комитеты.
Суд и прокуратура: правосудие в СССР осуществлялось Вер
ховным Судом СССР, Верховными судами союзных республик,
краевыми и областными судами, судами автономных республик
и автономных областей, окружными судами, специальными су
дами СССР, создаваемыми по постановлению Верховного Со
вета СССР, народными судами. Рассмотрение дел во всех судах
осуществлялось с участием народных заседателей, кроме случаев,
специально предусмотренных законом. Верховный Суд СССР яв
лялся высшим судебным органом. На Верховный Суд СССР
возлагался надзор за судебной деятельностью судебных органов
СССР, а также судебных органов союзных республик в преде
лах, установленных законом. Суды избирались соответствую
щим Советом сроком на пять лет. Народные судьи районных
(городских) народных судов избирались гражданами района
(города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательно
го права при тайном голосовании сроком на пять лет. Народные
заседатели районных (городских) народных судов избирались
на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их
72 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
работы или жительства, военнослужащих — по воинским час
тям сроком на два года. Судопроизводство велось на языке со
юзной или автономной республики или автономной области с
обеспечением для лиц, не владеющих этим языком, полного оз
накомления с материалами дела через переводчика, а также
права выступать в суде на родном языке. Разбирательство дел во
всех судах СССР было открытое, с обеспечением обвиняемому
права на защиту. Провозглашался принцип независимости су
дей и подчинения их только закону. Высший надзор за точным
исполнением законов всеми министерствами и подведомствен
ными им учреждениями, равно как отдельными должностными
лицами, а также гражданами СССР возлагался на Генерального
прокурора СССР. Генеральный прокурор СССР назначался
Верховным Советом СССР сроком на семь лет.
Основные права граждан: граждане СССР имели право на труд,
т.е. право на получение гарантированной работы с оплатой их
труда в соответствии с его количеством и качеством; право на от
дых. Право на отдых обеспечивалось установлением для рабочих
и служащих восьмичасового рабочего дня и сокращением рабо
чего дня до семи и шести часов для ряда профессий с тяжелыми
условиями работы и до четырех часов — в цехах с особо тяжелы
ми условиями работы; установлением ежегодных отпусков рабо
чим и служащим с сохранением заработной платы; предоставле
нием для обслуживания трудящихся широкой сети санаториев,
домов отдыха, клубов; на материальное обеспечение в старости, а
также в случае болезни и потери трудоспособности; на образова
ние. Это право обеспечивалось всеобщим обязательным восьми
летним образованием, широким развитием среднего общего по
литехнического образования, профессиональнотехнического
образования, среднего специального и высшего образования на
основе связи обучения с жизнью, с производством, всемерным
развитием вечернего и заочного образования, бесплатностью
всех видов образования, системой государственных стипендий,
обучением в школах на родном языке, организацией на заводах, в
совхозах и колхозах бесплатного производственного, техниче
ского и агрономического обучения трудящихся. Женщине в
СССР предоставлялись равные права с мужчиной. Равноправие
граждан СССР, независимо от их национальности и расы, во
История парламентаризма в России 73
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
всех областях хозяйственной, государственной, культурной и об
щественнополитической жизни являлось непреложным зако
ном. В целях обеспечения за гражданами свободы совести закре
плялось положение об отделении церкви от государства и школа
от церкви. Свобода отправления религиозных культов и свобода
антирелигиозной пропаганды признавались за всеми граждана
ми. Гражданам СССР гарантировалась свобода слова, печати, со
браний и митингов, уличных шествий и демонстраций, обеспе
чивалось право объединения в общественные организации, а
наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего
класса, трудящихся крестьян и трудовой интеллигенции добро
вольно объединялись в Коммунистическую партию Советского
Союза, являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борь
бе за построение коммунистического общества и представляю
щую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как об
щественных, так и государственных. Гражданам СССР обеспе
чивалась неприкосновенность личности. Никто не мог быть
подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санк
ции прокурора. Неприкосновенность жилища граждан и тайна
переписки охранялись законом.
Обязанности гражданина СССР: соблюдать Конституцию
СССР, исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно от
носиться к общественному долгу, уважать правила социалисти
ческого общежития; беречь и укреплять общественную, социа
листическую собственность, как священную и неприкосновен
ную основу советского строя, как источник богатства и
могущества Родины, как источник зажиточной и культурной
жизни всех трудящихся. Лица, покушавшиеся на обществен
ную, социалистическую собственность, являлись врагами наро
да. Всеобщая воинская обязанность была законом. Воинская
служба в рядах Вооруженных Сил СССР представляла почет
ную обязанность граждан СССР. Защита Отечества — священ
ный долг каждого гражданина СССР. Измена Родине: наруше
ние присяги, переход на сторону врага, нанесение ущерба воен
ной мощи государства, шпионаж — карались по всей строгости
закона, как самое тяжкое злодеяние.
Избирательная система: выборы депутатов во все Советы
производились избирателями на основе всеобщего, равного и
74 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
прямого избирательного права при тайном голосовании. Выбо
ры являлись всеобщими: все граждане СССР, достигшие 18 лет,
имели право участвовать в выборах депутатов, за исключением
лиц, признанных в установленном законом порядке умалишен
ными. Депутатом Верховного Совета СССР мог быть избран ка
ждый гражданин СССР, достигший 23 лет. Выборы депутатов
являлись равными: каждый гражданин имел один голос; все
граждане участвовали в выборах на равных основаниях. Выборы
являлись прямыми: выборы во все Советы, начиная от сельско
го и городского Совета депутатов трудящихся вплоть до Верхов
ного Совета СССР, производились гражданами непосредствен
но путем прямых выборов. Голосование при выборах депутатов
являлось тайным. Кандидаты при выборах выставлялись по из
бирательным округам. Право выставления кандидатов обеспе
чивалось за общественными организациями и обществами тру
дящихся: коммунистическими партийными организациями,
профессиональными союзами, кооперативами, организациями
молодежи, культурными обществами. Каждый депутат был обя
зан отчитываться перед избирателями в своей работе и в работе
Совета депутатов трудящихся и мог быть в любое время отозван
по решению большинства избирателей в установленном зако
ном порядке.
Порядок изменения Конституции: изменение Конституции
СССР производилось лишь по решению Верховного Совета
СССР, принятому большинством не менее 2/3 голосов в каждой
из его палат.
После принятия Конституции СССР 1936 г. все республики,
входившие в Союз ССР, приняли новые конституции. Консти
туция (Основной Закон) РСФСР была утверждена постановле
нием Чрезвычайного XVII Всероссийского съезда Советов от
21 января 1937 г.1
Конституция 1937 г. была построена аналогично союзной и
содержала те же основные положения, предусматривала тот же
объем прав и обязанностей граждан, те же органы власти и
управления, только республиканского уровня. В качестве ее
История парламентаризма в России 75
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
1 См.: URL: http://constitution.garant.ru/history/ussrrsfsr/1937/ (дата обра
щения: 27.01.2015).
особенностей можно указать на ст. 13, предусматривавшую, что
РСФСР обеспечивает за СССР в лице его высших органов вла
сти и органов государственного управления права, определен
ные ст. 14 Конституции СССР. Вне пределов данной статьи
(предметы ведения высших органов государственной власти и
управления СССР) РСФСР осуществляет государственную
власть самостоятельно, сохраняя полностью свои суверенные
права. В ст.15 впервые было закреплено право РСФСР на выход
из состава Союза. В Конституции более четко были определены
предметы ведения РСФСР, высшим органом государственной
власти в республике признавался однопалатный Верховный Со
вет РСФСР, закреплялось административнотерриториальное
деление, давался перечень входящих состав РСФСР республик,
краев и областей, имелись самостоятельные главы о высших ор
ганах государственной власти и управления автономных рес
публик и областей, а также статья о национальных округах и не
которые другие.
Прочитав «Сталинскую» Конституцию, вряд ли кто усом
нится, что СССР являлся демократической, парламентской
республикой. В действительности тот набор социальноэконо
мических и политических прав и свобод, закрепленных в Кон
ституции, в тот период отсутствовал в конституциях большин
ства самых демократических и, как говорят сегодня, «продвину
тых» государств, как, впрочем, во многих случаях и сейчас.
Иногда можно услышать, что это было всего лишь декларирова
нием, однако с этим вряд ли можно согласиться. Кто хоть не
много знаком с историей СССР, знает, что за каждым конститу
ционным положением стояла конкретная реализация. Возмож
но, не на должном уровне в силу ряда экономических и
социальнополитических причин, но, тем не менее, Конститу
ция работала.
Рассматривая Конституцию 1936 г. с точки зрения парламен
таризма, можно сделать вывод, что СССР был парламентской
республикой, причем классического типа, хотя в самой Консти
туции об этом не говорилось. В пользу такого вывода свидетель
ствуют: признание верховенства закона; демократический поря
док формирования представительных органов государственной
власти; наличие у высшего представительного органа законода
76 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
тельных, органообразующих, контрольных полномочий; верхо
венство парламента в системе органов власти; реальное разделе
ние властей (парламент, исполнительная и судебная власть). Для
полноценного классического парламентаризма в Конституции
не хватало, пожалуй, только двух принципиальных положений:
признания многопартийности и частной собственности на ору
дия и средства производства. В парламентских республик эти два
момента являются крайне важными, и они, как правило, закреп
ляются в конституциях. Но для советской системы организации
власти это было неприемлемо, поскольку подорвало бы саму суть
советского строя и привело бы к развалу страны и очередной гра
жданской войне. Большевики того времени прекрасно понимали
это и строили не парламентскую республику, а, используя эле
менты классического парламентаризма, республику Советов, ос
нованную на диктатуре рабочего класса, руководящей роли Ком
мунистической партии и одной, основной форме собственно
сти — государственной.
Конституции СССР 1977г. и РСФСР 1978 г.
Уничтожение советского парламентаризма
Новая Конституция СССР была принята Верховным Сове
том СССР 7 октября 1977 г.1 Конституция декларировала свою
преемственность с ранее действовавшими союзными конститу
циями, ввела ряд новых, не юридических понятий: «развитой
социализм», «общенародное государство», «народ», «советский
народ», «советский человек», «социалистическая демократия»
и т.д. Разъяснению и характеристике данных понятий было по
священо много научной и общественнополитической литера
туры, однако складывается впечатление, что никто, включая ав
торов таких работ, так до конца и не понял, что они означают.
Конституция СССР 1977 г. оставила структуру и организа
цию государственной власти, имевшуюся в СССР, содержала
основные положения «Сталинской» Конституции, но в не
сколько измененном виде и иных формулировках, но, по сути,
сохранила ее основные идеи, в том числе и классовый характер.
Поэтому отметим лишь некоторые конституционные новеллы.
История парламентаризма в России 77
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
1 Ведомости СССР. 1977. № 41. Ст. 617.
Вся власть объявлялась принадлежащей народу. СССР про
возглашался социалистическим общенародным государством,
выражающим волю и интересы рабочих, крестьян и интелли
генции, трудящихся всех наций и народностей страны.
Предполагалась возможность выносить наиболее важные
вопросы государственной жизни на всенародное обсуждение, а
также ставить на всенародное голосование (референдум).
Закреплялся статус КПСС как руководящей и направляю
щей силы советского общества, ядра его политической систе
мы, государственных и общественных организаций.
Основным направлением развития политической системы
советского общества являлось дальнейшее развертывание со
циалистической демократии: все более широкое участие граж
дан в управлении делами государства и общества, совершенст
вование государственного аппарата, повышение активности об
щественных организаций, усиление народного контроля,
укрепление правовой основы государственной и общественной
жизни, расширение гласности, постоянный учет общественно
го мнения.
В качестве основы экономической системы СССР названа
социалистическая собственность на средства производства в
форме государственной (общенародной) и колхознокоопера
тивной собственности. Социалистической собственностью
признавалось также имущество профсоюзных и иных общест
венных организаций, необходимое им для осуществления ус
тавных задач. Допускалось предоставление в пользовании граж
дан участков земли для ведения подсобного хозяйства (включая
содержание скота и птицы), садоводства и огородничества, а
также для индивидуального жилищного строительства.
Предполагалось осуществлять руководство экономикой на
основе государственных планов экономического и социального
развития, при сочетании централизованного управления с хо
зяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий,
объединений и других организаций, с использованием хозяйст
венного расчета, прибыли, себестоимости, других экономиче
ских рычагов и стимулов.
СССР брал на себя обязательство по принятию необходимых
мер для охраны и научно обоснованного, рационального ис
78 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
пользования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и
животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды,
обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения
окружающей человека среды.
Закреплялся принцип равенства граждан перед законом не
зависимо от происхождения, социального и имущественного
положения, образования, языка, отношения к религии, рода и
характера занятий, места жительства. Граждане СССР получи
ли новые права: на охрану здоровья, жилище, пользование дос
тижениями культуры, участие в управлении государственными
и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и
решений общегосударственного и местного значения, в народ
ном контроле, в работе государственных органов, обществен
ных организаций и органов общественной самодеятельности, в
собраниях трудовых коллективов, внесения в государственные
органы и общественные организации предложений об улучше
нии их деятельности, критиковать недостатки в работе, судеб
ную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и
здоровье, на личную свободу и имущество, обжалование, в том
числе в судебном порядке, действий должностных лиц, государ
ственных и общественных органов, возмещение ущерба,
причиненного незаконными действиями государственных и об
щественных организаций, а также должностных лиц при испол
нении ими служебных обязанностей, объединяться в общест
венные организации, способствующие развитию политической
активности и самодеятельности, удовлетворению их многооб
разных интересов и др.
У граждан СССР появились новые обязанности: уважать
права и законные интересы других лиц, быть непримиримым к
антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охра
не общественного порядка, заботиться о воспитании детей, го
товить их к общественно полезному труду, растить достойны
ми членами социалистического общества; дети обязаны забо
титься о родителях и оказывать им помощь. Граждане СССР
были также обязаны беречь природу, охранять ее богатства, за
ботиться о сохранении исторических памятников и других
культурных ценностей. Интернациональный долг гражданина
СССР — содействовать развитию дружбы и сотрудничества с
История парламентаризма в России 79
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
народами других стран, поддержанию и укреплению всеобще
го мира и др.
СССР провозглашался единым, союзным, многонациональ
ным государством, образованным на основе принципа социа
листического федерализма, в результате свободного самоопре
деления наций и добровольного объединения равноправных
Советских Социалистических Республик. Территория СССР
являлась единой и включала территории союзных республик.
Суверенитет СССР распространялся на всю его территорию.
Союзной республике предоставлялось право вступать в отноше
ния с иностранными государствами, заключать с ними догово
ры и обмениваться дипломатическими и консульскими пред
ставителями, участвовать в деятельности международных орга
низаций.
Национальные округа были преобразованы в автономные.
Автономный округ находился в составе края или области. Закон
об автономных округах принимался Верховным Советом союз
ной республики.
Срок полномочий Верховного Совета СССР, Верховных Со
ветов союзных республик и Верховных Советов автономных
республик стал составлять пять лет, а местных Советов народ
ных депутатов — два с половиной года.
Выборы депутатов являлись всеобщими: все граждане
СССР, достигшие 18 лет, имели право избирать и быть избран
ными, за исключением лиц, признанных в установленном зако
ном порядке умалишенными. Депутатом Верховного Совета
СССР мог быть избран гражданин СССР, достигший 21 года.
Закреплялось, что депутат осуществляет свои полномочия,
не порывая с производственной или служебной деятельностью.
На время сессий Совета, а также для осуществления депутат
ских полномочий в других случаях, предусмотренных законом,
депутат освобождается от выполнения производственных или
служебных обязанностей с сохранением среднего заработка по
месту постоянной работы. Депутат имел право запроса к соот
ветствующим государственным органам и должностным лицам,
которые обязаны дать ответ на запрос на сессии Совета. Непри
косновенность депутатов, а также другие гарантии депутатской
деятельности устанавливались Законом о статусе депутатов и
80 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
другими законодательными актами Союза ССР, союзных и ав
тономных республик.
Предусматривалось, что законы СССР принимаются Вер
ховным Советом СССР или всенародным голосованием (рефе
рендумом), проводимым по решению Верховного Совета
СССР. Президиум Верховного Совета СССР в период между
сессиями Верховного Совета с последующим представлением
на его утверждение на очередной сессии вносит в случае необ
ходимости изменения в действующие законодательные акты
СССР.
Закреплялось право Верховного Совета СССР осуществлять
контроль за деятельностью всех подотчетных ему государствен
ных органов. Для этого Верховный Совет СССР образовывал
Комитет народного контроля СССР, возглавляющий систему
органов народного контроля. Организация и порядок деятель
ности органов народного контроля определялись Законом о на
родном контроле в СССР.
На основе Конституции СССР 1977 г. на внеочередной седь
мой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 ап
реля 1978 г. была принята Конституция РСФСР1. Она почти
полностью воспроизводила основные положения общесоюзной
Конституции. В качестве новелл можно лишь указать на то, что
в преамбуле Конституции говорилось, что ее принимает и про
возглашает народ Российской Федерации; в ст. 68 закреплялся
статус РСФСР как суверенного советского социалистического
государства; в ст. 72 предусматривалось право высших органов
государственной власти и управления РСФСР осуществлять
контроль за обеспечением соответствия конституций автоном
ных республик Конституции РСФСР (право утверждать кон
ституции АССР не предусматривалось); в ст. 71 был дан пере
чень автономных округов, а в ст. 82, 84 предусматривалось, что
статус автономных областей и округов определяется законом
РСФСР и некоторые другие.
Как видим, в Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. в
их первоначальной редакции сохранялась установленная в
1936 г. система организации государственной власти. При этом
История парламентаризма в России 81
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
1 Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
была усилена значимость и роль коммунистической партии в
политической системе (ст. 6 Конституции СССР и аналогичная
Конституции РСФСР). Вместе с тем значительно расширился
набор демократических прав и свобод граждан, закреплялись
гарантии их соблюдения и законности действий государствен
ных органов и должностных лиц, повышался статус личности в
обществе, появились новые возможности для участия населе
ния в работе органов государственной власти и управления
и т.д. Таким образом, Конституции отразили новый этап разви
тия советского государства и заложили правовые основы для
поступательного развития и демократизации общества на пер
спективу, причем все условия для этого имелись. Однако с при
ходом к власти в 1985 г. М. С. Горбачева начался обратный про
цесс, процесс уничтожения советского государства и советского
парламентаризма. Большевики горбачевских времен, превра
тившиеся вдруг во второй половине 1980х гг. в «демократов» и
«парламентариев», повидимому, или забыли аксиомы больше
визма, или, руководствуясь какимито своими или чужими ин
тересами либо просто не понимая, что творят, под разными ло
зунгами и обоснованиями добились изменения системы орга
низации государственной власти в СССР и РСФСР, признания
многопартийности, частной собственности и запрета КПСС,
что в конечном итоге привело к развалу и уничтожению СССР
как государства, острому политическому кризису 1993 г., эконо
мическому коллапсу, разграблению национальных богатств
страны, массовому обнищанию населения, многочисленным
человеческим жертвам и вооруженным конфликтам на террито
рии бывшего СССР. В этом, видимо, и была их настоящая цель,
а не демократия и парламентаризм.
Для раскола и дестабилизации общества, подрыва экономи
ческой и политической основы государства первоначально в
массы вбрасывались кажущиеся на первый взгляд безобидными
и полезными лозунги: «борьба с пьянством и алкоголизмом»,
«ускорение», «перестройка», «гласность», «демократизация»
и т.д. Но, главное, процесс надо было начать, и он пошел, обще
ство забурлило. Затем уже более серьезно принимаются анти
конституционные по существу нормативные акты, в частности:
Постановление Совета Министров СССР от 31 января 1987 г.
82 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
«О вопросах, связанных с созданием на территории СССР и
деятельностью совместных предприятий, международных объе
динений и организаций с участием советских и иностранных
организаций, фирм и органов управления»1, Закон СССР от
30 июня 1987 г. « О государственном предприятии (объедине
нии)»2, Закон СССР от 26 мая 1988 г.«О кооперации в СССР»3,
Закон СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР»4, За
кон СССР от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР»5. Парал
лельно происходит дезорганизация власти. По ходу придумыва
ются новые органы государственной власти и управления с не
понятными функциями и возлагаемыми на них задачами. Но в
этом, повидимому, и был замысел—создать хаос во власти и за
бесконечными телевизионными демонстрациями выступлений
депутатов на съездах скрыть правду о происходящем. В период с
1 декабря 1988 г. до 26 декабря 1990 г. в Конституцию СССР
вносится ряд существенных поправок, изменивших в конечном
итоге всю структуру государственной власти в СССР6 и основы
советского строя. Так, была изменена избирательная система,
учрежден высший орган государственной власти СССР—Съезд
народных депутатов СССР. Верховный Совет СССР приобрел
статус постоянно действующего законодательного и контроль
ного органа государственной власти СССР, был создан Комитет
конституционного надзора, разрешена многопартийность и от
менена руководящая роль КПСС, учрежден пост Президента
СССР, а в качестве основы экономической системы СССР ста
ла признаваться в том числе собственность советских граждан
или, подругому, частная собственность. Такие нововведения
не могли остаться безболезненными для советского строя.
Аналогичные процессы происходили в союзных республи
ках. Получив «дорожную карту», лидеры РСФСР и других союз
ных республик с энтузиазмом поддержали М. С. Горбачева по
История парламентаризма в России 83
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
1 Свод законов СССР. Т. 9. С. 50—20.
2 Ведомости СССР. 1987. № 26. Ст. 385.
3 Ведомости СССР. 1988. № 22. Ст. 355.
4 Ведомости СССР. 1990. № 11. Ст. 164.
5 Ведомости СССР. 1990. № 25. Ст. 460.
6 Свод законов СССР. Т. 3. С. 14.
развалу государственности. В республиках принимались такие
же законы, перекраивалась конституции, учреждались посты
президентов, новые государственные органы. Начался «парад
суверенитетов», в котором приняли участие в том числе и авто
номные республики и области, прибалтийские республики зая
вили о выходе из состава СССР и т.д., т.е. начался процесс ре
ального распада СССР.
Выдвинутая М. С. Горбачевым идея заключения Союзного
договора между республиками в данной ситуации уже не могла
быть реализована. А попытка ГКЧП отстранить М. С. Горбаче
ва от власти 18—21 августа 1991 г. («августовский путч»1) окон
чательно отвернула народ от общесоюзной власти. 8 декабря
1991 г. Россия, Украина и Белоруссия подписали соглашение
(Беловежское соглашение), в котором констатировалось, что
СССР прекращает свое существование. 25 декабря 1991 г.
М. С. Горбачев объявил о прекращении своей деятельности на
посту Президента СССР «по принципиальным соображениям»,
26 декабря Совет Республик Верховного Совета СССР принял
декларацию о прекращении существования СССР в связи с об
разованием Содружества Независимых Государств2. Таким об
разом, история СССР закончилась, однако еще не закончилась
история советского парламентаризма.
После распада СССР его правопреемником стала Россий
ская Федерация. К этому времени Конституция РСФСР 1978 г.
уже претерпела значительные изменения, но в нее в связи с но
выми реалиями продолжали вноситься многочисленные изме
нения, которые имели противоречивый характер. Это был пере
ходный период, когда одновременно функционировали как со
ветские органы власти (полновластный Съезд народных
депутатов и двухпалатный Верховный Совет), так и появившие
ся на волне «перестройки» (Президент, Конституционный,
84 История парламентаризма в России
Глава 2. Парламентаризм в советском государстве
1 Попытка отстранения от власти М. С. Горбачева, совершенная
18—21 августа 1991 г. Государственным комитетом по чрезвычайному положе
нию (ГКЧП) — самопровозглашенным органом власти, выступившим против
проводимых М. С. Горбачевым реформ и преобразования Советского Союза в
новый «Союз Суверенных Государств».
2 См.: URL: http://ru.wikipedia.org/?oldid=67163225 (дата обращения:
05.12.2014).
Верховный и Высший Арбитражный суды), действовавшие
фактически на основе принципа разделения властей. Данный
фактор, а также экономический кризис, непонимание или не
желание понимать происходящие процессы или другие мотивы
как со стороны депутатов Верховного Совета РФ, так и Прези
дента РФ Б. Н. Ельцина, привели к острому политическому
противостоянию в сентябре—октябре 1993 г., завершившемуся
расстрелом российского парламента и принятием 12 декабря
1993 г. ныне действующей Конституции РФ. Так завершился
очередной этап парламентаризма в России.
В заключение следует сказать, что по поводу советского пар
ламентаризма высказываются различные точки зрения. Одни
авторы считают, что никакого парламентаризма в СССР вооб
ще не было, другие — что советский парламентаризм — это
«фикция» или «псевдопарламентаризм», третьи — что это «ус
ловный» парламентаризм, что Советы — это квазипарламент
ские институты и т.д. По нашему мнению, парламентаризм в
советском государстве не был фикцией, он действительно су
ществовал. Другое дело, что он не соответствовал традицион
ным западным стандартам и был крайне зависим от коммуни
стической партии и ее лидеров и, возможно, поэтому и был так
быстро уничтожен. При этом нельзя не отметить, что в совет
ском парламентаризме имелись традиции работы коллегиаль
ных законодательных органов, организации их работы, законо
дательного процесса, избрания депутатов, в основной массе, из
наиболее достойных и заслуженных людей, ответственность де
путатов перед избирателями, государственнообщественный
контроль и т.д. Советский парламентаризм вполне вписывался
в общую систему государственнополитического устройства
СССР, был эффективен и просуществовал более 70 лет. И даже
сейчас многие черты советского парламентаризма можно уви
деть в современной России: сильная исполнительная власть и
слабый парламент, ограниченное право парламентского кон
троля, наличие одной мощной провластной партии, составляю
щей большинство в парламенте и в других органах власти, фор
мирование депутатского корпуса по спискам партий, установ
ление барьеров для прохождения в парламент и т.д.
История парламентаризма в России 85
§ 2. Конституционное строительство и парламентаризм в СССР и РСФСР
Г л а в а 3
Парламентаризм в современной России
§ 1. Понятие парламентаризма в науке конституционного
права России
С конца 80х — начала 90х гг. прошлого века тематика пар
ламентаризма вновь стала актуальной в науке конституционно
го права России. Благодаря научным исследованиям в данной
сфере были заложены основы теории российского парламента
ризма, сформулированы главные направления исследований,
выявлены наиболее острые проблемы, «парламентаризм» выде
лен в конституционном праве в качестве самостоятельного кон
ституционноправового института. В то же время, по мнению
С. А. Авакьяна, вопрос о существовании такой отрасли, как
парламентское право, является весьма дискуссионным, многие
исследователи обоснованно рассматривают проблемы россий
ского парламентаризма в рамках конституционного права1. Од
нако, как считал И. М. Степанов, «безусловно, парламентское
право имеет определенную специфику предмета и метода пра
вового регулирования — основных критериев, используемых
при построении системы права. Парламентское право регули
рует организационные, процессуальные отношения. Если в це
лом для конституционного права характерны методы, основан
ные на властноимперативных началах, то для парламентско
го — прежде всего на началах координации и согласования2.
С точки зрения Т. Я. Хабриевой, система общей теории парла
86 История парламентаризма в России
1 Авакьян С. А. Федеральное Собрание—парламент России. М., 1999. С. 8.
2 Парламентское право России: учеб. пособие / Под ред. И. М. Степанова,
Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14.
ментаризма и парламентского права состоит из трех основных
блоков: теоретического, институционального и динамического.
Первый блок включает общую характеристику парламентариз
ма, его теоретическое обоснование как идеи, место в системе
конституционноправовых категорий, характеристику парла
ментского права, исторического развития парламентаризма и
его современного состояния, историю идей парламентаризма и
парламентского права. Это своеобразная общая часть теории
парламентаризма и парламентского права. Особенную часть —
вопросы организации и деятельности парламента—составляют
следующие два блока: институциональный (статический) и ди
намический. Институциональный (статический) объединяет
проблематику правового статуса, функций, компетенции,
структуры, порядка формирования, внутренней организации
палат, статуса парламентария. Динамический блок находит раз
витие в различных аспектах деятельности парламента: порядок
его работы, законодательный процесс, взаимоотношения с дру
гими государственными органами, межпарламентское сотруд
ничество, организационноправовое и техническое обеспече
ние деятельности палат1.
Одним из главным и дискуссионных в теории парламентариз
ма и парламентского права является вопрос о понятии «парламен
таризм». В ст. 94 Конституции РФ закреплено, что Федеральное
Собрание — парламент Российской Федерации является предста
вительным и законодательным органом Российской Федерации.
Примечательно, что слово «парламент» впервые за всю отечест
венную историю употребляется в Основном законе, но при этом
о «парламентаризме» в Конституции РФ ничего не говорится.
Относительно понятия «парламентаризм» в научной литера
туре высказаны различные точки зрения. Так, М. В. Баглай счи
тал, что парламентаризм — это государственный строй, осно
ванный на верховенстве парламента в системе органов государ
ства2. В. Е. Гулиев расценивал такой подход как «глубочайшее
История парламентаризма в России 87
§ 1. Понятие парламентаризма в науке конституционного права России
1 См.: Хабриева Т. Я. Понятие и место парламентского права России в сис
теме права // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 44.
2 См.: Конституционное право Российской Федерации: учебник для ву
зов / Под ред. М. В. Баглая. М., 2004. С. 469.
заблуждение. В узком смысле слова под парламентаризмом дей
ствительно понимается верховенство парламента. Но есть более
широкое правовое и цивилизованное понимание парламента
ризма»1. И.М. Степанов определял парламентаризм как особую
систему организации государственной власти, структурно и
функционально основанную на принципах разделения властей,
верховенства закона при ведущей роли парламента в целях ут
верждения и развития отношений социальной справедливости
и правопорядка2. Кроме того, он описывал такие виды парла
ментаризма, как развитой, открытый, приглушенный (в зависи
мости от фактической полноты и силы действующих в нем нор
мативов), рационализированный, министериальный, номенк
латурный (в зависимости от конституированного порядка
взаимоотношений между парламентом и другими высшими ор
ганами государственной власти) и др.3 О. Е. Кутафин рассмат
ривал парламентаризм как особую систему государственного
руководства обществом, которая характеризуется разделением
труда законодательного и исполнительного при существенной
политической и идеологической роли парламента4.М. А. Могу
нова под парламентаризмом понимает систему государственно
го руководства обществом, характеризующуюся четким распре
делением законодательных и исполнительных функций при
привилегированном положении законодательного органа —
парламента по отношению к другим государственным органам5.
По мнению С. А. Авакьяна, основными признаками парламен
таризма являются представительство, постоянная оплачивае
мая работа депутатов, их определенный социальный статус, а
также определенный круг дел представительного учреждения
(принятие законов, установление налоговой системы и утверж
88 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
1 Цит. по: Евзеров Р. Я. Парламентаризм и разделение властей. Судьба по
нятий // Государство и право. 1997. № 12. С. 18.
2 См.: Парламентское право России / Под ред. И. М. Степанова,
Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 5, 385.
3 См.: там же. С. 6.
4 См.: Конституционное право России: учебник / Под ред. Е. И. Козло
вой, О. Е. Кутафина. 3е изд. М., 2005. С. 417.
5 См.: Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практи
ка. М., 2001. С. 26.
дение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внеш
нюю политику, формирование ряда государственных органов,
выполнение задач парламентского контроля), его определен
ные формы, методы и стиль работы1.
Необходимо отметить, что в отличие от правового подхода в
политологической литературе «парламентаризм» понимается
несколько иначе, что обусловлено сложностью и неоднознач
ностью данного явления и различными его проявлениями в тех
или иных общественнополитических и исторических услови
ях. Так, в И. П. Рыбкин определяет парламентаризм как поли
тическую систему, «где суверенная воля народа находит свое во
площение в избираемом на основе всеобщего и тайного голосо
вания, в условиях многопартийности и разделения властей
высшем представительном учреждении, которое осуществляет
законодательную деятельность и контроль за органами испол
нительной власти и гарантирует защиту интересов как боль
шинства, так и меньшинства граждан»2. Н. Г. Аванесова рас
сматривает «парламентаризм как организацию государственной
власти, в которой структура, полномочия парламента, его роль
и место в системе государственных органов определяется осо
бенностями истории развития страны»3.
Таким образом, в науке предложены различные определения
парламентаризма. Его существование возможно при признании
разделения властей, верховенства закона, ценностей демокра
тии, при реальном влиянии парламента на политическую
жизнь. При узком понимании парламентаризма предполагается
верховенство парламента в системе органов государственной
власти. Широкое понимание парламентаризма позволяет вести
речь о нем при наличии выборного представительного органа,
осуществляющего законодательные функции, даже весьма ог
раниченного в своих правах. Такой подход представляется бо
История парламентаризма в России 89
§ 1. Понятие парламентаризма в науке конституционного права России
1 См.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 26—29.
2 Рыбкин И. П. Становление и развитие парламентаризма в России: Авто
реф. дисс. ... докт. полит. наук. М., 1995. С. 4.
3 Аванесова Н. Г. Современный российский парламентаризм как сложный
социальный феномен // Российский парламентаризм: история и современ
ность. Материалы Всероссийской научнопрактической конференции. Арма
вир, 2008. С. 148.
лее правильным, так как в его рамках можно рассматривать пар
ламентаризм в том числе в исторической ретроспективе1.
При определении парламентаризма, как правило, указывает
ся на ряд его общих признаков: разделение властей, непосредст
венная и представительная демократия, правовой характер го
сударства, верховенство закона, многопартийность и т.д., а так
же отмечаются статус парламента, его функции и компетенция,
правовой и социальный статусе депутатов и т.д., подчеркивает
ся политическая и идеологическая роль парламента. Здесь надо
заметить, что во многих случаях указанные характеристики пар
ламентаризма непосредственно к этому институту отношения
не имеют, однако по данному вопросу в научных кругах ведутся
многочисленные дискуссии, высказываются различные точки
зрения, предлагаются теоретические концепции и т.д., которые,
как представляется, не всегда оправданны, поскольку зачастую
носят умозрительный характер.
На наш взгляд, говоря о парламентаризме, не обязательно
иметь в виду при этом разделение властей, верховенство пар
ламента, правовое государство, социальную справедливость,
демократию, политическое и идеологическое влияние, много
партийность и т.д. Данных признаков может и не быть, но пар
ламентаризм всетаки будет. Так, в литературе высказано мне
ние, что парламентаризм не может существовать без парла
мента, отвечающего определенным характеристикам. В то же
время парламент может существовать без важнейших элемен
тов (признаков) парламентаризма, которые могут быть утраче
ны. К числу таких элементов относятся прежде всего разделе
ние властей, представительность и законность2. Представляет
ся, что такое мнение является ошибочным, что вполне
подтверждается историческим опытом России и других стран.
В качестве примера можно привести деятельность Советов в
период существования СССР, парламентов стран социалисти
ческого лагеря или деятельность Государственной думы Рос
90 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
1 См.: Онишко Н. В. Идеи и институты парламентаризма в политикопра
вовой мысли дореволюционной России: Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003.
С. 25.
2 См.: Миронов О. О. Указ. соч. С. 4—5.
сийской империи в условиях монархического режима и т.д. Об
отсутствии парламентаризма можно говорить только тогда, ко
гда парламент не обладает представительностью, законода
тельными и иными полномочиями. Правда, при этом уже нет и
самого парламента.
Вышеуказанные признаки парламентаризма можно было бы
рассматривать как идею, об идеальном или желаемом парла
ментаризме. Так, известный русский правовед В. М. Гессен от
мечал, что «парламентаризм является венцом конституционно
го режима»1, но в действительности парламентаризм всегда реа
лен, конкретен, привязан к каждой отдельно взятой стране в
конкретный исторический период, о чем также говорилось в
российской науке государственного права второй половины
XIX — начала XX в.2 Полагаем, что основным признаком парла
ментаризма является наличие в системе организации государст
венной власти общегосударственного представительного орга
на — парламента, функции которого заключаются в осуществ
лении законодательной власти, в участии в формировании
исполнительной власти — правительства и других органов (ор
ганообразующие полномочия), в контроле за деятельностью
правительства (парламентского контроля), а также иных полно
мочий, вытекающих из его конституционноправового статуса.
Другими словами, там, где есть представительный и полномоч
ный парламент, там есть и парламентаризм. Возможно, что с
точки зрения либеральных, философских, культурологических,
политологических и иных подходов предложенная оценка пар
ламентаризма покажется несколько упрощенной, но с точки
зрения права парламентаризм — это лишь совокупность кон
ституционноправовых норм, устанавливающих систему орга
низации государственной власти в стране и регулирующих ор
ганизацию и деятельность парламента.
История парламентаризма в России 91
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
1 Гессен В. М. Теория правового государства // Политический строй со
временных государств. Т. 1. М., 1905. С. 117.
2 См.: Липранди А. П. (Волынец А.). Указ. соч. С. 3; Победоносцев К. П. Указ.
соч. 2006. С. 263—275.
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма
в России
Нормативноправовой базой современного парламентариз
ма в России являются: Конституция РФ, Федеральный закон от
22 февраля 2014 г.№ 20ФЗ «О выборах депутатов Государст
венной Думы Федерального Собрания Российской Федера
ции»1, Федеральный закон от 3 декабря 2012 г.№ 229ФЗ «О по
рядке формирования Совета Федерации Федерального Собра
ния Российской Федерации»2, Федеральный закон от 8 мая
1994 г.№ 3ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе де
путата Государственной Думы Федерального Собрания Россий
ской Федерации»3, Федеральный конституционный закон от
17 декабря 1997 г.№ 2ФКЗ «О Правительстве Российской Фе
дерации»4, Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19ФЗ
«О выборах Президента Российской Федерации»5, Федераль
ный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1ФКЗ
«О судебной системе Российской Федерации»6, Федеральный
закон от 7 мая 2013 г.№ 77ФЗ «О парламентском контроле»7,
другие законодательные акты, а также регламенты Государст
венной Думы и Совета Федерации, решения Конституционного
Суда РФ8.
92 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
1 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2 СЗ РФ. 2012. № 50. Ст. 6952.
3 СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74.
4 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
5 СЗ РФ. 2003. № 2.Ст. 171.
6 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
7 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.
8 См., например: постановление Совета Федерации Федерального Собра
ния РФ от 30 января 2002 г.№ 33СФ «О Регламенте Совета Федерации Феде
рального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635;
постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 ян
варя 1998 г.№ 2134И ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998.№ 7. Ст. 801; постановле
ние Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г.№ 2П «По делу о толко
вании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117
(часть 3), 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995.
№ 16. Ст. 1451.
В Конституции РФ закрепляется ряд принципиальных поло
жений, составляющих основы конституционного строя России,
прав и свобод человека и гражданина (гл. 1 ст. 1—16; гл. 2
ст. 17—64):
Россия — демократическое федеративное правовое государ
ство с республиканской формой правления. Носителем сувере
нитета и единственным источником власти в Российской Феде
рации является ее многонациональный народ. Народ осуществ
ляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа явля
ются референдум и свободные выборы;
Российская Федерация — социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека;
в Российской Федерации признаются и защищаются равным
образом частная, государственная, муниципальная и иные фор
мы собственности;
государственная власть в Российской Федерации осуществ
ляется на основе разделения на законодательную, исполнитель
ную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и
судебной власти самостоятельны;
в Российской Федерации признается идеологическое много
образие. Никакая идеология не может устанавливаться в каче
стве государственной или обязательной. В Российской Федера
ции признаются политическое многообразие, многопартий
ность. Общественные объединения равны перед законом;
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое
действие и применяется на всей территории РФ. Законы и иные
правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не
должны противоречить Конституции РФ. Общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные
договоры РФ являются составной частью ее правовой системы;
в Российской Федерации признаются и гарантируются права
и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права и в соответствии с
настоящей Конституцией. Основные права и свободы человека
неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществ
История парламентаризма в России 93
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
ление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать
права и свободы других лиц. Права и свободы человека и граж
данина являются непосредственно действующими. Они опреде
ляют смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного само
управления и обеспечиваются правосудием.
В приведенных положениях отражены все основные призна
ки, присущие парламентаризму. При этом нельзя не заметить и
явных недочетов, имеющихся в Конституции. Например, зако
нодатель, как и в прежних советских конституциях, попытался
выдать желаемое за действительное, назвав Россию правовым и
социальным государством. Однако, чтобы действительно стать
таковым, России предстоит пройти еще очень долгий путь.
Как уже отмечалось выше, в качестве одного из основопола
гающих принципов конституционного строя России в ст. 10
Конституции указывается на разделение властей. Согласно
ст. 11 Конституции государственную власть в Российской Феде
рации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание
(Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство и
суды РФ.
Таким образом, разделение государственной власти в России
построено следующим образом: Федеральное Собрание — пар
ламент Российской Федерации—является представительным и
законодательным органом, исполнительную власть осуществ
ляет Правительство РФ, правосудие — суд посредством консти
туционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства.
Особое место в системе органов государственной власти
России занимает Президент РФ. Согласно Конституции
(ст. 80—93) он не относится ни к одной из ветвей власти. Прези
дент РФ является главой государства, гарантом Конституции,
прав и свобод человека и гражданина, избирается сроком на
шесть лет гражданами России, обладает неприкосновенностью.
Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы
Председателя Правительства РФ; имеет право председательст
вовать на его заседаниях; принимает решение об отставке Пра
вительства РФ; представляет Государственной Думе кандидату
ру для назначения на должность Председателя Центрального
94 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
банка РФ; ставит перед Государственной Думой вопрос об ос
вобождении от должности Председателя Центрального бан
ка РФ; по предложению Председателя Правительства назначает
на должность и освобождает от должности заместителей Пред
седателя Правительства РФ, федеральных министров; пред
ставляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на
должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного
Суда РФ; назначает судей других федеральных судов; представ
ляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на долж
ность Генерального прокурора РФ и его заместителей; вносит в
Совет Федерации предложения об освобождении от должности
Генерального прокурора РФ и его заместителей; назначает на
должность и освобождает от должности прокуроров субъек
тов РФ, а также иных прокуроров, кроме прокуроров городов,
районов и приравненных к ним прокуроров; формирует и воз
главляет Совет Безопасности РФ; назначает и освобождает выс
шее командование Вооруженных Сил РФ; назначает выборы
Государственной Думы ; распускает Государственную Думу в
случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ; назна
чает референдум; вносит законопроекты в Государственную
Думу; подписывает и обнародует федеральные законы; является
Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;
издает указы и распоряжения, выполняет другие функции пре
дусмотренные Конституцией.
Президент РФ может быть отрешен от должности Советом
Федерации только на основании выдвинутого Государственной
Думой обвинения в государственной измене или совершении
иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением
Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ
признаков преступления и заключением Конституционного
Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения
обвинения.
Как видим, статус Президента РФ необычен с точки зрения
традиционного подхода к разделению властей. Форма правле
ния российского государства не укладывается ни в классиче
скую парламентскую (ввиду отсутствия правила назначения
премьерминистра и членов правительства из числа членов пар
ламента и отсутствия принципа подотчетности правительства
История парламентаризма в России 95
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
парламенту), ни в президентскую республику (вследствие того,
что президент по конституционным нормам главой правитель
ства не является)1. Противоречие состоит в том, что формально,
не являясь главой исполнительной власти, тем не менее Прези
дент РФ фактически ее возглавляет, при этом не несет ни перед
кем ответственности. Кроме того, он формирует ее, а также су
дебную власть и всю систему «силовых органов». Правительство
несет ответственность прежде всего перед Президентом, при
этом Государственной Думе в соответствии с ч. 3. ст. 117 Кон
ституции РФ предоставлено право вынести вотум недоверия
Правительству, а Президенту в соответствии со ст. 84 Конститу
ции РФ — распустить Думу. Таким образом, Президент РФ как
бы вынесен за рамки классического разделения властей, что
дало основание говорить о наличии четвертой, президентской
ветви власти. Однако нельзя не согласиться с мнением о том,
что выделение иных ветвей власти — это искусственная града
ция, несущая в себе некоторые элементы публицистики и пред
ставляющая смешение разнопорядковых понятий2.
В настоящее время многими исследователями Россия харак
теризуется как смешанная «президентскопарламентская» либо
как «полупрезидентская» республика3.
На наш взгляд, более правильным было бы рассматривать
Российскую Федерацию в качестве «суперпрезидентской» (ко
нечно, с определенными оговорками) республики, под которой
понимается «особая разновидность республиканской формы
правления, характеризующейся юридическим и фактическим
сосредоточением всех рычагов государственной власти в руках
президента, который в этом случае обычно является главой не
96 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
1 См.: Усанов В. Е. Парламентаризм в России: конституционноправовые
основы становления и деятельности: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2007. С. 172.
2 См.: Усанов В. Е. Указ. соч. С. 172.
3 См., например: Симонишвили Л. Р. Республика со смешанной формой
правления. М., 2005; Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных госу
дарств. М., 1995; Конституция Российской Федерации: Проблемный коммен
тарий / Под ред. В. А. Четвернина. М., 1997; Страшун Б. А. О «смешанной»
форме правления в проекте Конституции Российской Федерации // Консти
туционное совещание.№ 2 (октябрь 1993 г.). С. 56; Волосникова Л. М. О сме
шанной форме правления // Государство и право на рубеже веков. Проблемы
теории и истории. М., 2001. С. 189—193.
только государства, но и правительства, а также лидером правя
щей партии. Нередко конституции закрепляют за таким прези
дентом неограниченное право роспуска парламента, право вве
дения (по своему усмотрению) чрезвычайного и военного поло
жения, право издавать декреты с силой закона, единолично
назначать и смещать глав местных администраций, судей и т.д.
Практически отсутствуют конституционные механизмы смеще
ния президента со своего поста. Нет характерной для «класси
ческой» президентской республики системы «сдержек и проти
вовесов» в лице «сильного» парламента и независимого суда»1.
Иногда российскую форму правления сравнивают с полупре
зидентской во Французской Республике2. Однако в этом плане
небезынтересным было бы заглянуть в историю России и срав
нить статус Президента РФ и Федерального Собрания РФ со ста
тусом монарха, Государственной думы и Государственного сове
та в Российской империи. Думается, что здесь можно найти го
раздо больше сходства, чем с Французской Республикой.
В системе организации государственной власти в России за
Федеральным Собранием — парламентом России закрепляется
статус представительного и законодательного органа Россий
ской Федерации. Основным вопросам, связанным с организа
цией и деятельностью парламента, посвящена гл. 5 Конститу
ции (ст. 94—109).
Федеральное Собрание, являющееся постоянно действую
щим органом, состоит из двух палат: Совета Федерации и Госу
дарственной Думы. В Конституции Государственная Дума и
Совет Федерации не названы «нижней» и «верхней» палатами
парламента, однако, как отмечает В. Е. Чиркин, палаты парла
мента принято называть «нижней» и «верхней» в силу того, что
эти наименования имеют исторический характер3. С. А. Авакь
ян связывает возникновение таких понятий с законодательным
процессом. Проект закона как бы совершает путь «снизу вверх»,
История парламентаризма в России 97
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
1 Большой юридический словарь // URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/
lower/18629 (дата обращения: 24.12.2014).
2 См.: Конституционное право Российской Федерации: учебник для ву
зов / Под ред. М. В. Баглая, Б. Н. Габричидбзе. М., 1996, С. 122.
3 См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник.
3е изд., М., 2001. С. 256.
отсюда характерное выражение принцип «верхней и нижней
палаты»1. Наличие в парламенте «верхней» палаты, по мнению
В. Е. Усанова, обусловлено тем, что Совет Федерации выражает
федеративный характер государственного устройства России,
соединяет в единое целое интересы федерального центра и ре
гионов. Одновременно Совет Федерации — это орган, обеспе
чивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее
равновесие палат2.
Согласно Конституции Федеральное Собрание является
представительным органом. В Совет Федерации входят по два
представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представи
тельного и исполнительного органов государственной власти.
Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Она избирается
сроком на пять лет. Депутатом Государственной Думы может
быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий пра
во участвовать в выборах. 225 депутатов Государственной Думы
избираются по одномандатным избирательным округам (один
округ — один депутат), 225 депутатов — по федеральному изби
рательному округу пропорционально числу голосов избирате
лей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты
Государственной Думы. Число голосов избирателей, поданных
за федеральный список кандидатов, определяется как сумма го
лосов избирателей, поданных за соответствующий федераль
ный список кандидатов в каждом субъекте РФ и за пределами
территории РФ. Наделение полномочиями члена Совета Феде
рации осуществляется соответственно законодательным (пред
ставительным) органом государственной власти субъекта РФ
нового созыва и вновь избранным высшим должностным ли
цом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного ор
гана государственной власти субъекта РФ) на срок полномочий
указанного органа государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, представительный характер российского пар
ламента является двояким. Одна палата избирается гражданами,
а вторая формируется из представителей органов государствен
ной власти субъекта РФ. Поэтому здесь можно согласиться с
98 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
1 См.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 39.
2 См.: Усанов В. Е. Указ. соч. С. 286.
мнением о том, что в России в полной мере представительным
органом является только Государственная Дума, избираемая не
посредственно гражданами, а о представительном характере
верхней палаты российского парламента говорить приходится с
определенной натяжкой1.
Согласно Конституции РФ Федеральное Собрание — это за
конодательный орган. Характеристика Федерального Собра
ния РФ как законодательного органа более обоснованна. Феде
ральное Собрание вправе принимать федеральные законы (фе
деральные конституционные законы, федеральные законы),
которые обладают высшей юридической силой по сравнению с
иными нормативными актами, кроме Конституции РФ, и не
могут ей противоречить.
В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законода
тельной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Фе
дерации, членам Совета Федерации, депутатам Государствен
ной Думы, Правительству РФ, законодательным (представи
тельным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ и
Верховному Суду РФ по вопросам их ведения.
Статья 105 Конституции РФ устанавливает, что федеральные
законы принимаются Государственной Думой большинством го
лосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если
иное не предусмотрено Конституцией РФ. Принятые Государст
венной Думой федеральные законы в течение пяти дней переда
ются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон
считается одобренным Советом Федерации, если за него прого
лосовало более половины от общего числа членов этой палаты
либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Феде
рации. В случае отклонения федерального закона Советом Феде
рации палаты могут создать согласительную комиссию для пре
одоления возникших разногласий, после чего федеральный за
кон подлежит повторному рассмотрению Государственной
Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением
Совета Федерации федеральный закон считается принятым,
если при повторном голосовании за него проголосовало не менее
двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
История парламентаризма в России 99
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
1 См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий /
Под ред. В. А. Четвернина.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направ
ляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Пре
зидент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и
обнародует его. Если Президент РФ в течение 14 дней с момента
поступления федерального закона отклонит его, то Государст
венная Дума и Совет Федерации в установленном Конституци
ей РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при
повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в
ранее принятой редакции большинством не менее двух третей
голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, он подлежит подписанию Президен
том РФ в течение семи дней и обнародованию (ст. 107 Консти
туции РФ).
Федеральные конституционные законы принимаются по во
просам, предусмотренным Конституцией РФ. Федеральный
конституционный закон считается принятым, если он одобрен
большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа
членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от об
щего числа депутатов Государственной Думы. Принятый феде
ральный конституционный закон в течение 14 дней подлежит
подписанию Президентом РФ и обнародованию (ст. 108 Кон
ституции РФ).
В Конституции РФ за палатами парламента закреплены спе
цифические полномочия, относящихся к предметам ведения
Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103), а
также определены вопросы для совместного решения. Так, для
осуществления контроля за исполнением федерального бюдже
та Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную
палату, состав и порядок деятельности которой определяются
федеральным законом (ст. 101). Каждая из палат принимает
свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка сво
ей деятельности. Совет Федерации и Государственная Дума
принимают постановления по вопросам, отнесенным к их веде
нию Конституцией РФ.
Российский парламент наделен рядом полномочий, связан
ных с участием в формировании различных государственных
органов. Так, к ведению Совета Федерации относится назначе
ние на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховно
100 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
го Суда РФ; назначение на должность и освобождение от долж
ности Генерального прокурора РФ и его заместителей; назначе
ние на должность и освобождение от должности заместителя
Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов
(ст. 102 Конституции РФ). К ведению Государственной Думы
относятся дача согласия Президенту на назначение Председате
ля Правительства РФ; назначение на должность и освобожде
ние от должности Председателя Центрального банка РФ; на
значение на должность и освобождение от должности Предсе
дателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначение на должность и освобождение от должности Упол
номоченного по правам человека.
Данные полномочия парламента иногда называют «органо
образующими». Однако, учитывая, что они скорее носят ха
рактер некоего участия в решении данных вопросов, посколь
ку инициатива предложения кандидатур является прерогати
вой Президента РФ, повидимому, будет более правильным
считать их частью контрольных полномочий российского пар
ламента.
Как уже отмечалось, общепризнанной характеристикой пар
ламентаризма в любой стране является наличие у парламента
представительского статуса и законодательной функции. При
этом многие парламенты обладают контрольными полномо
чиями. Однако функция парламентского контроля есть не у
всех парламентов или полномочия парламента в данной сфере
бывают достаточно сильно ограничены, что связано с общей
организацией власти. Представляется, что для понимания рос
сийского парламентаризма важно рассмотреть вопрос о парла
ментском контроле в современной России.
Осуществление контроля занимает важное место в дея
тельности любого парламента. Естественно, объем полномо
чий парламента в конкретной стране в сфере контроля зави
сит от ряда факторов, как то: система организации государст
венной власти, политический режим, форма правления,
исторические условия, сложившиеся традиции и проч. Вме
сте с тем парламент, будучи органом, в котором представлены
разнообразные социальные и территориальные интересы, ра
ботая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь
История парламентаризма в России 101
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
в постоянном и более тесном (по сравнению с другими цен
тральными органами государственной власти) контакте с гра
жданами благодаря работе депутатов в избирательных окру
гах, лоббизму и т.п., формируя некоторые иные государствен
ные органы, принимая бюджет, играя видную роль в системе
конституционных органов государственной власти, не может
не иметь прав в сфере контроля. Контроль следует понимать
как важнейший элемент социального управления и учиты
вать, что он не сводится исключительно к проверочным, над
зорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в
случае обнаружения в ходе таких действий какихлибо нару
шений. Контрольная функция, присущая всякому парламен
ту, осуществляется в каждой стране, где есть парламент, с из
вестной спецификой1.
Термин «парламентский контроль» в научных кругах и общест
веннополитической жизни употребляется достаточно часто, од
нако трактовки контроля различны. Ряд авторов, исследовавших
проблематику парламентского контроля, в основном не дают его
определение, но перечисляют формы контроля и раскрывают их
содержание2. Другие, напротив, пытаются дать определение пар
ламентского контроля. Так, С. В. Бендюрина рассматривает пар
ламентский контроль как вид государственного контроля, закон
ную деятельность парламента или его палат, их собственных и со
вместных органов и отдельных представителей по наблюдению,
выявлению и предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреб
лений в реализации органами государственной власти либо долж
ностными лицами нормативных предписаний, направленную на
102 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
1 См.: Парламентское право России: учеб. пособие / Под ред. И. М. Сте
панова, Т. Я. Хабриевой. С. 105.
2 См.: Авакьян С. А. Указ. соч. С. 405—406; Автономов А. С. Парламентский
контроль // Парламентское право России: учеб. пособие. М., 2003.
С. 182—205; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации:
учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999. С. 512—515; Чир+
кин В. Е. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб
ник. М., 2002. С. 283—286; Ковачев А. Д. О разнообразии правовых норм,
регулирующих парламентский контроль в иностранных государствах // Ин
ституты конституционного права иностранных государств. М., 2002.
С. 256—258; Институты конституционного права иностранных государств /
Отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 2002. С. 181.
улучшение (совершенствование) их работы1. И. В. Гранкин пар
ламентский контроль определяет как «систему норм, регули
рующих установленный порядок проведения наблюдения и про
верки в основном деятельности органов исполнительной власти,
который направлен на ее оценку с возможным применением
санкций»2. По мнению Е. В. Ковряковой, парламентский кон
троль — это «система норм, регулирующая установленный поря
док проведения, наблюдения и проверки в основном деятельно
сти органов исполнительной власти, который осуществляется
как парламентским большинством и оппозицией, так и вспо
могательными органами высшего законодательного органа и
направлен на оценку этой деятельности с возможным приме
нением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания,
импичмента и т.п.)»3. Б. А. Страшун видел в контроле «одну из
неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоста
вить фактический результат управленческой деятельности с же
лаемым, выявить недостатки и их причины»4.
Такой разброс мнений вполне объясним: парламентский
контроль рассматривается с различных сторон и, естественно,
его универсального определения в принципе быть не может.
Общепризнанным, пожалуй, является лишь то, что парламент
ский контроль представляет собой форму (вид) государственно
го контроля, поскольку осуществляется высшим представи
тельным органом законодательной власти — парламентом, а
также признание парламентского контроля самостоятельным
конституционноправовым институтом.
С нашей точки зрения, в качестве рабочих вариантов опреде
ления «парламентский контроль», конечно, не бесспорных,
можно было бы предложить следующие: парламентский кон
История парламентаризма в России 103
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
1 См.: Бендюрина С. В. Федеральный парламентский контроль в Россий
ской Федерации: конституционноправовое исследование. М., 2003. С. 16.
2 Гранкин И. В. Контрольная деятельность палат парламента России: со
стояние и пути совершенствования // Конституционное и муниципальное
право. 2006. № 6. С. 24.
3 Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика /
Под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2005. С. 77—118.
4 Страшун Б. А. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М.,
1996. С. 304.
троль — это конституционноправовой институт, представляю
щий собой совокупность конституционноправовых норм,
регулирующих отношения, возникающие в связи с осуществле
нием парламентом своей контрольной функции, или парла
ментский контроль — это форма (вид) государственного кон
троля, осуществляемого парламентом в соответствии с консти
туцией и действующим законодательством.
Контроль в том или ином виде присутствует практически во
всех сферах жизни общества и осуществляется по самым различ
ным основаниям: в силу предписаний законодательства, догово
ра, поручения, сложившейся традиции, принадлежности вещи,
права и т.д. (объекта контроля), какоголибо юридического фак
та, в силу физического и психологического принуждения и т.д.
Парламентский контроль также имеет свои основания, а
именно: принадлежность власти народу, который осуществляет
ее посредством наделения высшего представительного органа
законодательной власти — парламента правом контроля над
властью исполнительной — правительством, которое таким
образом становится ответственным перед парламентом и наро
дом. В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем сувере
нитета и единственным источником власти в Российской Феде
рации является ее многонациональный народ. Народ осуществ
ляет свою власть непосредственно, а также через органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
Сущность парламентского контроля проявляется в том, что в
условиях демократически организованной системы разделения
властей народу принадлежит право контролировать деятель
ность всех структур, которым он передал властные полномочия.
Именно через парламент как орган народного представительст
ва народ осуществляет это право1.
В Конституции РФ право парламентского контроля за Феде
ральным Собранием — парламентом РФ напрямую не закреп
ляется. Правовой основой парламентского контроля являются
соответствующие нормы Конституции РФ (ст. 103, 114, 117
104 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
1 См.: Тюльпанов В. А. Контрольная функция законодательного (предста
вительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
(на примере города федерального значения СанктПетербург): Автореф. дисс.
... канд. юрид. наук // URL: http://www.disser.ru (дата обращения: 12.03.2014).
и др.), Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собра
ния Российской Федерации», Федерального конституционного
закона «О Правительстве Российской Федерации», Федераль
ного закона от 10 января 1996 г.№ 5ФЗ «О внешней разведке»1,
Бюджетного кодекса РФ, Федерального закона от 5 апреля
2013 г.№ 41ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»2,
Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г.
№ 1ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека»3, Феде
рального закона от 27 декабря 2005 г.№ 196ФЗ «О парламент
ском расследовании Федерального Собрания Российской Фе
дерации»4, Федерального закона «О парламентском контроле».
Закон «О парламентском контроле» структурировал и систе
матизировал разрозненные положения о контрольной деятель
ности российского парламента. В этом нормативном акте со
держится ряд положений, которые позволяют дать определен
ную оценку парламентского контроля в РФ. Так, в Законе:
• закреплен предмет правового регулирования — это обще
ственные отношения, связанные с осуществлением парламент
ского контроля;
• определены субъекты контроля — палаты, комитеты и ко
миссии палат Федерального Собрания РФ, члены Совета Феде
рации, депутаты Государственной Думы, Счетная палата и др.;
• установлены правовые основания контроля;
• указаны цели и принципы контроля;
• определены формы парламентского контроля: рассмотре
ние вопроса о доверии Правительству РФ, проведение меро
приятий по осуществлению предварительного, текущего и
последующего парламентского контроля в сфере бюджетных
правоотношений, заслушивание ежегодных отчетов Правитель
ства РФ о результатах его деятельности и т.д.;
• закреплены особые формы реагирования по результатам
парламентского контроля: поручение о разработке соответст
История парламентаризма в России 105
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.
2 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
3 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
4 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7.
вующего проекта федерального закона для внесения его в Госу
дарственную Думу в порядке законодательной инициативы;
предложение государственному органу и соответствующим
должностным лицам принять меры по устранению выявленных
нарушений законодательства РФ, а также по устранению при
чин и условий, способствовавших совершению выявленных на
рушений; рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ,
освобождение от должности должностных лиц и др.
Оценивая в целом положительно данный Закон, нельзя не об
ратить внимание на ряд его недостатков. В частности, соблюде
ние таких принципов парламентского контроля, как разделение
властей, самостоятельность и независимость субъектов парла
ментского контроля, при осуществлении контроля за Правитель
ством бывает достаточно сложным. Связано это в первую
очередь с организацией государственной власти в Российской
Федерации. Президентская власть в РФимеет приоритетное зна
чение, исполнительная власть подчинена Президенту и фактиче
ски не зависит от парламента. Усложненный механизм отреше
ния от должности Президента РФ и облегченный механизм
роспуска Государственной Думы, наличие в Конституции под
робных процедур в вопросе формирования Правительства, огра
ничение его ответственности перед парламентом не позволяют
ему в полной мере контролировать Правительство.
Законодатель в ст. 6 Закона сделал попытку предусмотреть
осуществление парламентского контроля за обеспечением со
блюдения Правительством РФ и федеральными органами испол
нительной власти установленных сроков принятия нормативных
правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены
федеральными законами, а также за полнотой регулирования со
ответствующих правоотношений в целях выявления соответст
вующих пробелов. Но, на наш взгляд, положения указанной ста
тьи являются вмешательством в деятельность Правительства и
органов исполнительной власти, противоречат Федеральному
конституционному закону «О Правительстве Российской Феде
рации» и не соответствуют Конституции РФ. Очевидно, что
здесь имеет место коллизия права как с точки зрения юридиче
ской силы двух законов (один из них конституционный, а дру
гой—обычный), так и с точки зрения правого статуса парламен
106 История парламентаризма в России
Глава 3. Парламентаризм в современной России
та, Президента и Правительства. Для преодоления данной
коллизии, повидимому, необходимо внести изменения в Кон
ституцию РФ. При этом важно всетаки отличать парламентский
контроль от контроля в области управления. Между парламен
том и Правительством РФ нет отношений управления, а действу
ет принцип разделения властей, самостоятельности и независи
мости. Каждый из органов выполняет определенные функции.
При этом эффективность деятельности как парламента, так и
Правительства РФ зависит в том числе от правильного использо
вания института парламентского контроля.
То же можно сказать о ст. 5 и 10 вышеназванного Закона,
предусматривающих такую форму парламентского контроля,
как направление представителей палат Федерального Собра
ния РФ в организации, создаваемые Российской Федерацией
на основании федеральных законов, и их отзыв из данных орга
низаций. Для контроля за этими организациями существуют
уполномоченные на то органы: Правительство, Счетная палата,
прокуратура, Центральный банк и т.д. Парламентский кон
троль вытекает из статуса парламента как высшего представи
тельного органа законодательной власти, что в известном смыс
ле и ограничивает его. Парламентский контроль не может но
сить всеохватывающего характера и подменять собой другие
формы государственного контроля.
В заключение следует отметить, что конституционноправо
вой институт парламентского контроля в Российской Федера
ции находится в начальной стадии развития, чем обусловлено
наличие неурегулированных вопросов. Принятие Федерального
закона «О парламентском контроле» — только первый шаг к
полноценному правовому регулированию данного института.
Очевидно, что указанный Закон не совершенен и требует дора
ботки. Однако первоначально необходимо, как уже говорилось,
внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закре
пив основы контрольных полномочий парламента в отдельной
главе. Без внесения таких изменений любая контрольная дея
тельность российского парламента будет подвергаться сомне
нию, а сам Закон «О парламентском контроле» может стать
предметом рассмотрения с точки зрения соответствия его Кон
ституции РФ в Конституционном Суде РФ.
История парламентаризма в России 107
§ 2. Конституционноправовые основы парламентаризма в России
Рекомендованная литература
Учебная литература
1. История политических и правовых учений: учебник для вузов / Под
общ. ред. В. С. Нерсесянца. 2е изд. М., 1998.
2. История политических учений / Под ред. О. В. Мартышина. Вып. 2.
М., 1996.
3. Азаркин Н. М. История юридической мысли России: Курс лекций
М., 1999.
4. Коркунов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. Т. 2. СПб., 1912.
5. Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912.
6. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки: В 3 т. Ч. 3. Политика. М.,
1898.
7. История отечественного государства и права / Под ред. О. И. Чистя
кова. М., 1992.
8. Парламентское право России: курс лекций (Булаков О. Н., Рязанцев
И. Н) / Под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2007.
9. Юшков С. В. История государства и права СССР. Ч. 1. М., 1947.
10. История государства и права России. Курс лекций / Под ред.
Л. П. Белковец, В. В. Белковец. Новосибирск, 2000.
11. Любимов А. П. Парламентское право России: учеб. пособие. М., 2002.
12. Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1. 3е изд.
СПб., 1913.
13. Парламентское право России: учеб. пособие / Под ред. И. М. Сте
панова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999.
14. Конституционное право: учебник / Под ред. В. Г. Стрекозова и
Ю. Д. Казанчева. М., 1997.
15. Конституционное право Российской Федерации: учебник для ву
зов / Под ред. М. В. Баглая. М., 2004.
16. Конституционное право России: учебник / Под ред. Е. И. Козло
вой, О. Е. Кутафина. 3е изд. М., 2005.
17. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий /
Под ред. В. А. Четвернина. М., 1997.
18. Конституционное право Российской Федерации: учебник для ву
зов / Под ред. М. В. Баглая, Б. Н. Габричидбзе. М., 1996.
108 История парламентаризма в России
19. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник.
3е изд., М., 2001.
20. Исаев И. А., Золотухина Н. М. История политических и правовых
учений России XI—XX вв. М., 1995.
Книги, статьи, монографии, диссертации
1. Авакьян С. А. Федеральное Собрание—парламент России. М., 1999.
2. Аванесова Н. Г. Современный российский парламентаризм как
сложный социальный феномен // Российский парламентаризм:
история и современность. Материалы Всероссийской научно
практической конференции. Армавир, 2008.
3. Автономов А. С. Парламентский контроль // Парламентское право
России: учеб. пособие. М., 2003.
4. Александр Невский: эпоха и память: исторические очерки /Ю. В. Кри
вошеев. М., 2009.
5. Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. III. Политиче
ская мысль в России: X — первая половина XIX в. М., 1997.
6. Беляев И. Д. История русского законодательства. СПб., 1999.
7. Бендюрина С. В. Федеральный парламентский контроль в Российской
Федерации: конституционноправовое исследование. М., 2003.
8. Владимирский2Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов
н/Д, 1995.
9. Волосникова Л. М. О смешанной форме правления // Государство и
право на рубеже веков. Проблемы теории и истории. М., 2001.
10. Временник Ивана Тимофеева. М. — Л., 1951.
11. Гессен В. М. Теория правового государства // Политический строй
современных государств. Т. 1. М., 1905
12. Глушко Е. К. К вопросу о парламентаризме в дореволюционной
России // Разделение властей и парламентаризм. М, 1992.
14. Гоголевский А. В. Русский либеральный конституционализм // Кон
ституционализм: исторический путь России к либеральной демо
кратии: Сб. документов / Авт.сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Кова
лев. М., 2000. С. 22.
15. Гранкин И. В. Контрольная деятельность палат парламента России:
состояние и пути совершенствования // Конституционное и муни
ципальное право. 2006. № 6.
16. Грацианский П. С. Конституционные идеи и проекты в России // Ис
тория буржуазного конституционализма XVII—XVIII вв. М., 1983.
17. Давидович A. M. Сущность и эволюция самодержавия в эпоху импе
риализма // Советское государство и право. 1970. № 6.
История парламентаризма в России 109
Рекомендованная литература
18. Десницкий С. Е. Представление об учреждении законодательной, су
дительной и наказательной власти в Российской империи // Юри
дические произведения прогрессивных русских мыслителей: вторая
половина XVIII в. / Под общ. ред. С. А. Покровского. М., 1959.
19. Жилин А. А. Записка об ответственности министров. Справка. Пг., 1916.
20. Избранные социальнополитические и философские произведе
ния декабристов: В 3 т. Т. 1. М., 1951.
21. Ковачев А. Д. О разнообразии правовых норм, регулирующих пар
ламентский контроль в иностранных государствах // Институты
конституционного права иностранных государств. М., 2002.
22. Ковалевский М.М. Происхождение современной демократии: В 4 т.
Т. 2. М., 1895.
23. Корнев В.И. Проблемы теории государства в либеральной правовой
мысли России конца XIX — начала XX века. М., 2005.
24. Котляревский С. А. Власть и право. М., 1915.
25. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33.
26. Липранди А. П. (Волынец А.). Нужен ли России парламентаризм?
Дополнение к брошюре «Возможен ли в России парламентаризм?».
Харьков, 1910.
27. Локк Дж. Избранные философские произведения в двух томах.
Т. II. М., 1960.
28. Миронов О. О. Истоки российского парламентаризма // Представи
тельная власть. 1996. № 4—5.
29. Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практи
ка. М., 2001.
30. Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1955.
31. Назаревский А. А. Очерки из области русской исторической повести
начала XVII столетия. Киев, 1958.
32. Новокомский П. И. Книга о московитском посольстве. СПб., 1908.
33. Онишко Н. В. Идеи и институты парламентаризма в политикоправовой
мысли дореволюционной России: Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003.
34. Памятники древней русской письменности, относящиеся к Смут
ному времени (Русская историческая библиотека. 2е изд. Т. XIII).
СПб., 1909.
35. Пахоленко Н. Б. Из истории конституционных проектов в России:
учеб. пособие. М., 2000.
36. Пестель П. И. Русская Правда // Избранные социальнополитиче
ские и философские произведения декабристов: В 3 т. Т. 2.М., 1951.
37. Платонов С. Ф. Древнерусские сказания и повести о смутном вре
мени как исторический источник. СПб., 1888.
110 История парламентаризма в России
Рекомендованная литература
38. Победоносцев К. П. Великая ложь нашего времени // Традиция и
русская цивилизация / Д. Володихин, С. Алексеев, К. Бенедиктов,
Н. Иртенина. М., 2006.
39. Посошков И. Т. Книга о скудости и богатстве и другие сочинения. М., 1951.
40. Пугачев В. В. А. Н. Радищев: Эволюция общественнополитиче
ских взглядов. Горький, 1960.
41. Радищев А. Н. О самодержавстве // Радищев А. Н. Сочинения. М.,
1988.
42. Сахаров А. М. Очерки истории СССР. XVII век. М., 1958.
43. Симонишвили Л. Р. Республика со смешанной формой правления.
М., 2005.
44. Скрипилев Е. А. Конституционные идеи и проекты в России // Ис
тория буржуазного конституционализма XIX в. М., 1986.
45. Слово Даниила Заточника // Памятники литературы Древней
Руси: XII век. М., 1980.
46. Смирнов А. Ф. От Земских соборов к Учредительному собранию //
Журнал российского права. 2000. № 10.
47. Сперанский М.М. Проекты и записки / Под ред. С. Н. Валка. М.; Л., 1961.
48. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская прак
тика / Под общ. ред. О. Н. Булакова. М., 2005.
49. Соловьев С. М. Взгляд на историю установления государственного
порядка в России до Петра Великого // Соловьев С. М. Чтения и
рассказы по истории России. М., 1989.
50. Сталин И. В. Cоч. Т. 14. М., 1997.
51. Татищев В. Н. Произвольное и согласное рассуждение и мнение
собравшегося шляхетства русского о правлении государствен
ном // Татищев В. Н. Собрание сочинений: В 8 т. (5 книгах). Т. 8.
Кн. 5. Избранные произведения: Репринт с изд. 1979 г. М., 1996 г.
52. Усанов В. Е. Парламентаризм в России: конституционноправовые ос
новы становления и деятельности: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2007.
53. Фроянов И. Я. Киевская Русь. Л., 1980.
54. Хабриева Т. Я. Понятие и место парламентского права России в
системе права // Журнал российского права. 2002. № 9.
55. Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность,
политические взгляды М. М. Сперанского. М., 1989.
56. Чичерин Б. Н. О народном представительстве. М., 1866.
57. Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств.
М., 1995.
58. Якушкин В. Е. Государственная власть и проекты государственных
реформ в России. СПб., 1906.
История парламентаризма в России 111
Рекомендованная литература
Научное издание
Титов Сергей Александрович
ИСТОРИЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
В РОССИИ
Подписано в печать 16.02.2015. Формат 60  901/16.
Печать офсетная. Гарнитура «Ньютон».
Усл. печ. л. 7. Тираж 500 экз. Заказ 001.